［作者简介］
贾康，全国政协委员，财政部财政科学研究所所长、研究员、博士生导师。
（财政部财科所，北京 100142）
［摘要］
我国的发展已站在新的历史起点，而改革正处于深水区、疲劳期和胶着状态。要在种种制约下促进经济社会健康持续发展，就必须抓住可选择的制度创新及相对优势因素不放，面对一系列重大经济社会现实问题实施既具远见卓识、又重可操作性的高水平应对方略。本文对于若干项重大问题作出基本分析认识，并提出相关的对策思路与要点。
［关键词］
重大经济社会问题；转变发展方式；改革
［中图分类号］F121［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2012)03-0004-06
贾康：关于我国若干重大经济社会问题的思考(上)
五、改进收入分配与化解社会矛盾
当前我国收入分配中存在的问题，已成为制约我国经济社会健康发展的一大障碍。从经济层面看，收入分配中的一些突出问题，不仅制约了当前经济发展方式的转型，阻碍了经济又好又快发展，而且在一定程度上削弱了经济发展的长期动力。从社会层面而言，收入分配是各个社会成员经济利益分配的最终体现，具有很强的社会敏感性。收入分配是否合理，直接影响社会成员的社会心理承受能力、社会关系的协调以及社会形势的稳定状况。收入分配不公和不合理收入差距将会降低社会转型期大众的心理承受能力，危及社会和谐与社会稳定。从改革层面而言，在现代经济社会条件下，风险的传导、互动性增强，来自某一领域的风险，极有可能向其他领域传导。在这种情况下，一个健全的收入分配制度和一个公平合理的收入分配格局，能够起到“风险防火墙”的作用。如果在一个收入分配差距过大、不公平不合理现象较为突出的社会环境中，收入分配不仅不能起到“风险防火墙”的作用，而且其本身就有可能会成为各种矛盾的焦点，使其他改革处于一个充满不确定性的环境之中，增大了改革的风险和社会成本。
收入分配之所以成为当前一个重要的社会问题、引起社会的广泛关注，不仅在于收入差距的迅速扩大，而且在于由于分配不公引起的种种问题。收入分配问题，在某种意义上而言就是政府维护规则公正和权衡结果兼顾均平的问题。对社会总体差距适度性的肯定，并不意味着对差距扩大成因中不合理因素的认同。如果收入差距是由合法、合理因素引起的，社会的理解和认同度会较高。人们对收入差距的不满，大都是由收入分配公正性不足的原因引起的，对于因公共资源、公共政策、公共权力的扭曲等因素引起的收入差距，最为不满。
收入分配改革，必须正视如何防抑差距过大和如何化解不公平感和不公平机制的问题。公平是一个主观感受，虽然不可能使社会上所有人都感觉到公平，但仍需要特别注意不公平感的上升问题。通过制度和政策设计，适应社会现实需要，缓解社会矛盾，争取使中国的黄金发展期在克服环境、资源矛盾的同时，也能够相对平滑地处理人际关系里的矛盾凸显问题。
从理论角度细究，调节收入分配，需要对“公平”这一概念做出细分，将规则公正的“公平”和结果相近一律的“均平”区别对待。规则公平、权利公平和过程公平，与效率之间是没有矛盾的，并且是保护、促进效率的。只有最终分配结果的均平程度和状态，可能与效率形成“此消彼长”的矛盾关系，需要调控主体做出权衡。以这种认识将更有利于清晰地形成政府的职责边界和“政策理性”的要点，解开公平与效率矛盾中的一些困惑，促成收入分配相关政策的正确把握与合理化调整，进而有利于一些社会矛盾的缓解和多元主体活力的持续释放。
总体而言，政府在居民收入分配方面的责任是维护公正，兼顾均平，高端调低，低端托底。实现这一责任，需要以对居民收入差异作出正确分析为前提，以公正为基础，有针对性地实施分类调节政策。具体而言：对于勤劳致富、才能致富，政策应以鼓励为主加上再分配的适当微调；对于要素占有和机遇不同而形成的收入差异，政策上应当适当调节，但不宜作抹平处理，以有利于鼓励生产要素投入和保护首创精神；对于体制改革滞后及潜规则造成的不合理收入差异，在着力遏制的同时，根本在于以政策和制度建设推动深化改革、机制转变，完善和规范制度，再配之以必要的再分配调节；对于违法乱纪的“黑色收入”，则必须坚决取缔、惩处，打击其行为，罚没其收入，同时加强法治，力求从根本上清除违法乱纪、腐败行径滋生的土壤与条件。此外，还要特别强调，对于由于残疾丧失劳动能力、遭遇天灾人祸、鳏寡孤独等原因收入不能维持基本生活的社会成员,一定要“应保尽保”，提供基本生活保障。
在上述这一定位和思路下，再作出具体的政策设计，包括政策工具选择、政策组合和有效率的实施方式与程序，以及不同阶段政策力度的把握等，才能使政府的再分配政策更具有理性和针对性，从而有效化解相关的社会矛盾。
六、以资源税改革为契机，反过度垄断推进配套改革
以资源税改革为契机实行消除过度垄断的改革，不仅与经济社会的命脉直接相关，实际上也是一个与破解全面改革困境息息相关的重大问题。中国的改革走到现在，既得利益相互交织，多种矛盾累积叠加，特别需要重视顶层规划、配套设计，才能有效化解、克服既得利益阻碍。我们可以从新一轮“价税财连动”改革中的资源税改革视角，考察一下配套改革问题。
1986-1994年期间，我国“价税财连动”改革一波三折，不得不分步推进，终有所成(“治理整顿”期间基本解决了商品价格调放问题，1994年基本确立了分税分级体制框架)。然而在近年的矛盾凸显过程中，从资源、财产(不动产)、基础产品价格的扭曲到相关的税制、财政体制、行政与社会管理体制的缺陷带来的不经济、不合理现象，已十分刺目，造成资源低效配置和“不正之风”愈演愈烈等严重问题。例如，作为我国国民经济命脉及主体能源的电，就有75%左右依靠煤电(火电)，然而煤与电的比价关系却长期不能理顺，煤的运输与整个主体能源供给、社会再生产循环形成严重变态，所造成的“无处不打点”、“集体静坐式的电荒”、“无人真重视节电”等严重问题，这些对于国民经济运行的顺畅、经济社会可持续发展及和谐社会构建，均已构成严重的威胁，不可忽视。
那么我们必须站在历史高度发问：出路何在？从资源税改革来看，只有深化改革才能为破解上述难题带来重要契机。新疆先行、西部跟进、2011年下半年又向全国推进的是原油、天然气两个品类的资源税的改革，即由从量计征改为从价计征。这使原已“无关痛痒”的低税负，改变为一种有份量的税负和依法规范的价格形成因子。这一改革可期待的正面效应有：一是形成长期、可持续的节能降耗杠杆，建设“两型社会”合理的“内生性”制度安排；二是与市场机制配合以构建“淘汰过剩、落后产能”并加快企业升级换代和发展方式转变的科学发展机制；三是为资源富集区域的地方税体系提供支柱财源，进而推进省以下分税制的贯彻落实，以消解“基层困难”、“土地财政”等问题，促进国家长治久安。它必然触动行业利益，特别是垄断行业及其派生利益群体的既得利益，其在直观形式上，是要触动煤电比价关系和电价形成机制。电力部门应当如何配套地作出改革？
回顾2002年起步的我国电力改革，令人感慨良多：十年下来，年年提起，此项改革却“半步未动”。当年接受“厂网分开”概念，原电力部门拆分为两个网加五大公司，但逻辑上与之紧密相联的“竞价入网”机制和电力市场建设，却始终不见踪影，结果是拆分后，大楼盖了许多，干部提拔了许多，全行业固定成本明显上升，实效倒更差了。
多年来我国“煤电价格长期不能理顺”的矛盾积累和“煤运乱象”，到2011年电厂“集体静坐”形成的“电荒”压力，再到社会各方越来越关注的“反垄断”问题，等等，都与此有关。有人说，似乎电力领域“看不见的手”越来越看不见了，“看得见的手”则不但看得见，还越管越起劲，干起微观干预来“自信满满”，却紊乱局面愈演愈烈。
在我看来，其实电力改革的思路是清楚的，可把已讨论的方案设计问题概括为电力体制改革和电价改革两个组成部分。前者需使电网回归自然垄断，合法合规公开透明，实施特许权管理，不能允许其再参与市场，从而让公平的“竞价入网”机制形成市场力量主导的选择性进而使供电主体优胜劣汰；后者需使电力产品回归商品属性，真正反映电力能源的稀缺性、供需关系和成本构成。这样方可优化资源配置与产能结构，实现产业升级可持续发展。
因此，电力体制改革至少包括：(1)“厂网分开”必须推进到实质性的“竞价入网”改革；(2)在火电竞价入网的同时，必须理清“自然垄断”的电网的独特管理机制及其与前、后端的关系(前端发电、后端“零售服务”均应引入竞争机制)；(3)非火电(水电、核电、风电、太阳能电等)竞价入网所需配套的政策安排必须清晰、可操作，特别是风电、太阳能电等可再生能源的财政补贴，需合理、透明地在“竞价”环节附加上去，对所有具备资质的企业主体一视同仁，同样是竞争机制，优胜劣汰。
进而，电价的行政审批管理必须配套地改。三大类别用电(工业、商业、民用)价格可仍有区分、各有弹性(民用电最为特殊)，但总体上的价格形成机制要显著强化市场导向，打造与市场经济的合理配套。这里的一个关键点是：企业、居民的用电价格上升怎么办？首先，这正是理顺比价关系发挥经济杠杆作用的体现，使电力能源合乎逻辑地显得更“金贵”，从而以经济压力内生地激励企业、居民节约用电，促使各相关主体千方百计开发节能降耗的工艺、技术和产品，贯彻落实科学发展观。其次，对此政府主要必须做好两件事：一是掌握好改革力度，渐进中使多数企业经过努力可以继续发展，少数企业不得不接受兼并重组安排或破产出局，这便是淘汰了所谓“落后产能”和“过剩产能”(同时依靠社保体系安排富余人员我国已有较充分的制度安排)；二是在民用电价有所上升时，适时适度提高低保标准，使低收入阶层居民的实际生活水平不下降，而中等收入阶层以上的社会成员消化电价上升压力，调整自己的消费习惯，趋向于更加节电的低碳化生活。
此外，还要具体考虑与此项改革方案设计有关的几个要点：
第一，在信息、技术引导方面，需对企业和民众宣传、普及节电知识，推广节电器件；电力所入的网，必须具有智能电网特点，以便收纳稳定性比火电明显不足的太阳能电、风电等(我国这方面不存在技术硬障碍)。
第二，改革启动的时机必须掌握好(近期我国有CP1企稳回落的时间窗口，十分值得珍惜)。
第三，对垄断行业的薪酬制度与资产收益上缴制度，也要实施配套改革加以优化(社会各界已关注久矣)。
从电力改革可以看到全局：一是这项改革确实牵一发动全身，是在我国占全部能源供应3/4左右的领域里改变资源配置机制，会联动全部产业链和居民生活以及财政体制；二是这项改革是我国现阶段改革必须强调顶层设计、配套周密实施的一个缩影：前些年容易做的事已经做完，剩下的全是“硬骨头”，并且与方方面面密切联系，前接煤炭资源税改革，中为电力体制改革，后接电价管理审批制度改革，而且并行与呼应财政体制改革，要涉及所有相关改革方案的整体配套设计。
由此展开，还要把握好资源税改革的财政、行政等体制配套，这涉及：(1)结构性减税与结构性增税的通盘设计、渐进把握；(2)税与非税收入的通盘考虑、具体设计：对探矿权、采矿权、安全生产基金、环境修复基金、“可持续发展基金”等，要一并优化、整合处理(如何“提高回采率”，仅靠“资源税从价”机制还不行)；(3)财政体制扁平化与地方税体系打造的通盘呼应、逐步推进需抓住不放；(4)同时考虑中央、地方共享税的调整和转移支付制度体系及其管理的优化；(5)由以上举措引发的行政体制、社会管理体制配套改革。
在作上述梳理之后，可知：虽然我国由资源税改革联结电力改革的方案还要考虑大量的细节，但基本思路和要点是清楚的。这一组改革事项是我国新阶段势在必行的新一轮“价税财连动”改革(即基础产品价格关系与形成机制、税制、财税体制三方配套改革)的重要组成部分。人们可能会问：为什么多年来这方面的改革不得进展？虽听起来众说纷纭，但简言之，一是改革进入深水区后的既得利益阻碍，二是改革方案设计必须落到可操作层面而并未到位——这就需要我们正视阻力，强调党的历次文件和本次政府工作报告所表明的改革思维：以更大的决心和勇气，化解既得利益障碍，实质性地推进改革。显然，资源、能源方面的相关改革是我国加快转变发展方式、优化资源配置的迫切需要，如不能尽快化解已积累多年的矛盾，革除由基础产品领域引发并传导到全部产业链的粗放、高耗、扭曲、寻租弊端，那么优化结构、走向集约、节能降耗、清廉高效的科学发展将成为一句空话。一言以蔽之：加快发展方式转变，需要我们胸怀全局，强化顶层设计，在资源税改革、电力改革等重大事项上，锐意进取，周密设计，推进配套改革，履行面向现代化、面向民生需要、面向未来的“历史担当”。
七、中等收入陷阱和福利赶超误区
“中等收入陷阱”是我国现阶段必须要面对的一个重要问题。所谓的“中等收入陷阱”是指当一个国家的人均收入达到中等水平后经验表明超过人均3000美元就开始进入中等收入阶段。实际上3000美元也就是一个大致的、粗线条的数量界限。，种种矛盾突然显现、集中爆发，导致经济增长动力不足，使原本良好的发展势头转变轨迹，就像掉入陷阱一样，最终出现经济停滞。中等收入陷阱最典型的表现是上个世纪后半期在拉美的若干国家。
进入中等收入阶段之后，存在着一个公众对于生活境况、福利待遇越来越好的迅速走高心理预期，与实际公共服务体系相对滞后的矛盾，往往使公众对福利改善的预期明显超过政府公共服务供给能力。这个滞后的矛盾普遍地表现为公众心理不满意程度的持续强化，即公众总觉得政府做得不够。为提高政府满意度或兑现选举承诺，一些拉美国家出现了所谓的“民粹主义基础上的福利赶超”。在福利赶超进行到一定程度之后，经济的实体层面的支撑力无法跟上，使福利水平很快由云端跌落尘埃，从而使社会矛盾进一步激化。结果在南美的一些国家就出现了剧烈的“打摆子”的状态：先是民选政府，民选之后是福利赶超，福利赶超没有可持续性又掉下来，掉下来再导致矛盾激化，一些强势集团开始起作用，引发社会严重紊乱，使经济增长和社会发展出现大幅波动或陷入停滞。
从我国当前的实际情况来看，避免“民粹主义基础上的福利赶超”误区和中等收入陷阱，关键是要做好两点。一是要把回应公众福利诉求，放在一个短期利益和长期利益合理设计、动态平衡的框架内，通过通盘考虑，使政策设计更具理性。这其中最为重要的是，要做好短期利益与中长期利益的衔接问题。如果这一问题处理不好，改进福利、惠及民生、增加收入这方面就有可能走偏，吊高胃口而不可持续，公众的心理落差就会变大，就会导致“民怨沸腾”，极易引发各种矛盾。如果我们动用现有的资源只是一次性地增加民生质量、改善福利，这比较容易做到，但是如考虑到化解既得利益的阻碍，实质性地调结构、促改革、转方式，而在中长期真正惠民生，其难度就会大大地增加。这是进入中等收入阶段后亟需考虑的一个微妙而棘手的问题，需要我们谨慎权衡、合理掌控。
另外一个重要问题是，如何为福利提升提供持续的物质支持、为经济增长提供新的动力。福利提升最终要靠发展来解决，这也是避免中等收入陷阱的一个重要原则。美国和日本的发展经历，就清晰地表明了这一点。“二战”以后，随着美国经济的发展，福利政策曾不断加码，特别是在约翰逊总统之后约十年的时间里，美国每年工资水平的增长速度大都在10%以上，到了上世纪七十年，经济即出现了“滞涨”。幸亏八十年代以后，美国的硅谷开始发力，加上其他政策调整举措逐步带领美国走出了“滞涨”泥潭。正是依靠这种新型经济，美国才得以继续保持领导潮流的世界头号强国地位，并且逐步摆脱所谓福利赶超带来的拖累。反观日本，经历了上世纪五十年代至七十年代的高速增长之后，经济发展趋势急转直下，这虽与前面所分析的汇率陷阱及其它一些问题有关，但缺少新的经济增长动力无疑是其中一个最直接的因素。我国要避免中等收入陷阱，也必须以此为鉴，以技术进步或创新为手段，提升产业结构，形成对经济增长和福利提升的持续支持。
八、“三农”、“刘易斯拐点”、“人口红利”、计划生育等问题与弥合二元经济的历史过程
中央强调要重视新农村建设，对应的是“三农”问题。另外，在中国发展过程中关于二元经济演变的分析，有著名的刘易斯拐点问题。现在人们看到所谓用工难、民工荒后，大都认为我国在逼近刘易斯拐点。另外，中国人口老龄化这个特征也非常明显，逐渐出现未富先老的趋势，人口红利很快要趋向丧失。诸如此类的问题，再加上所谓的基本国策——计划生育政策等，合在一起，实际上是一个在发展经济学角度上必须全面考虑的弥合中国二元经济历史过程的问题。中国的高成长性与弥合二元经济的过程有直接关系。作为世界上人口规模最大的二元经济体，任何国家都不能想象的是：在今后几十年时间里，将有五亿至六亿多的农村人口要进入城镇区域，转化成城市的居民。如果“三农”这个事情处理不好，那么一方面作为国民经济基础的农业将会凋敝，农村也将空心化；另一方面搞不好会在城镇区域出现其他国家曾出现过的那种病态的贫民窟连片现象。规模几十万人或者上百万人贫民混杂聚居，这在印度、在拉美都已经变成现实，造成的社会问题极为严重。所以，我们必须在建设好新农村的同时，使不可逆转的城市化过程，特别是亿万农村剩余劳动力的转移、迁徙过程尽量得以平稳、健康、有序地展开。
处理这个问题，又有一个劳动力成本演变过程中对于政策的把握问题。换言之，刘易斯拐点和政策变量也有关联。在沿海地区前几年就出现过用工荒，但那只是局部现象，过了一段时间以后市场就自然找平了。但现在，年复一年的用工荒却是越来越明显。很多农民工发现自己就近可以找到就职岗位，就不用再跑到深圳、广州了，而深圳、广州那边就必须抬高农民工工资才能吸引这些人来就业。这一问题有结构性原因，与现在的教育结构有关——是职业教育发展的滞后和职业教育、国民教育间“立交桥”的不通畅导致社会对技工的培养跟不上现实需求。而适当、及时地采取必要的政策或措施，可以缓解用工中“很多事没人干，很多人没事干”的矛盾，所以需要大力加强职教和农民工培训等。
人口红利，简单地说就是抚养比的下降，并由此造成创造财富的人口占比上升，为经济发展创造了有利的人口条件。这个红利，成为整个经济支撑力的特定上升因子。假如人口发展进入老龄化时期，创造财富的人口比重就会下降、抚养比上升，社保负担加重，这个比较优势就会发生逆转。在这过程之中，有一个重要问题需要处理好——人口政策问题。这涉及到如何看待我国的计划生育政策问题：是否还应简单将其看做一个“基本国策”而丝毫不变。我认为这一政策应做重大修正，但这一修正也要本着积极稳妥的原则，在不先改变表述的情况下，逐步调整政策内容。在农村区域早已普遍“放松”以及有钱人、“体制外”的人也早可通过一些途径跳出计划生育政策限制的情况下，政策松动的重点应该放在原来控制最紧的那部分人群——体制内相对平稳而又平均受教育程度较高者。这样既可以对冲人口突然增加的压力，又可以有效地扩大内需，提升人口整体素质。
九、公共服务与社会管理的创新
与经济快速发展形成鲜明对比，当前我国的社会问题日益突出，新矛盾层出不穷、各种问题积累交织，不和谐的事件时常发生，已经成为影响我国长期健康发展的突出问题。这进一步凸显了提升公共服务水平、加快社会管理创新的紧迫性和重要性。
公共服务水平的提升，与财政支持政策有很大关联。但财政支持能否取得预期效果，又与整个公共服务体系的改革有关。例如，新一轮医改启动以来，各级政府投入了大量的资源，虽然取得一些成果，但仍然面临大量的难题。所谓“看病贵”在形式上可能给压住了，但“看病难”未必能得到很好的缓解。在基层医疗机构推行收支两条线，这等于把它视同像公检法一样纯粹的公权单位，激励机制如何产生、可持续的尽心尽力提高医疗服务质量和水平的动力又来自哪里？怎么防止官僚化和过度官场化？这些问题现在还都没有现成的答案。如果说基层要按维持收支两条线的话，那么像北京这样的高端中心区，既然拥有多种形式的医疗机构，就应该让它们在合理的良性竞争中寻求发展。这个竞争是不可避免的，但如何形成一种良性、有效、合理的竞争，现在还没有清晰的应对措施。当然，医疗改革一直是个世界性的难题，我们的改革也不可能一蹴而就。一方面我们不能一味地对现状妄加指责、求全责备；另一方面也不能过度理想化，而是要争取找到一些可行的切入点，循序渐进，不断优化。把一些改革简单地推向市场是没有出路的，但与市场的对接或最大程度的兼容却是决不能忽视的。复杂问题的解决与优化财政支持公共服务的具体政策设计密不可分。
加强和创新社会管理，提升国家社会管理的绩效，释放增加社会和谐度和民众满意度的潜力空间，更好地改善民生，迫切需要观念和机制的转变创新。我认为：我们的社会管理中在不增加硬件的情况下，其实也有很多可以提升社会和谐度和民众满意度、增加民生幸福感的潜力空间，但是要释放这种空间，第一，观念显然必须改变，公共权利是谁给的？人民群众给的；支持公共权利运行的财力是哪儿来的？公共财政通过纳税人那里征集来的；手握公共权利的部门和单位，观念上必须是提供服务的，而不是摆威风的，不是简单按照刻板的一些所谓规定，就这样不考虑自己的基本职能，做这种官僚衙门式操作的。第二，这种观念后面跟着的哲理是说，公权部门应该注意追求的是公众利益的最大化，在任何一个场合，你是有血有肉的管理者，你应该动脑子考虑公众利益在特定情境下应怎么样最大化，制度上应寻求这样的动力与压力。第三，显然在管理部门人员那里，需要提升职业道德和“明白人”的专业精神，公共财政以财力支持，应该尽可能附加这个条件。财政部门经常说不光要花钱，而且需要花钱买到一个好的机制。第四，从观念到机制，我们再看一看：好的机制，可持续的、使公众利益最大化的机制是怎样才容易形成和得到维持？我认为，必须是在行使公共权利和管理运行的过程中，使公众具有实质性的质询权、建议权、监督权、问责权，这是中国趋向现代化、改进社会管理和改善民生必须走过的一道制度的坎。现在已可以看得很清楚：社会生活中现在很多的事情上面，公权单位所表现的对于群众呼声可以充耳不闻的傲慢和低效率，就是由于觉得只要领导不表示不满，领导不问我的责，我日子过得好好的；那么民众的质询权、他们的建议权、监督权、问责权，是否已具有使之得到行使的制度框架？显然十分需要发展社会的民主化、法治化这套机制，在此过程中间，使我们常遇到的社会管理的普遍落后等等问题，得到一种可持续的压力，让它们能较快得到解决。
如果观念和机制转变可以得到进步，那么我们在某种既定的条件下，比如说路还是那些路，人还是那些人，可以使人民群众在衣食住行等方面遇到的问题，得到有效供给潜力的释放来解决或者得到改进，比如说，使公众出行的通畅度和百姓的满意度得到明显提高。
公共财政现在在财力运用上面特别要追求的就是绩效，而在绩效评价上，很多事情是需要公众参与、向公众去征询意见给出评价结果的，而且以后要指标化、量化。在这个方向下，显然我们要做的事情很多。
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（责任编辑：武晓娟）
