丁元竹：当前加强和创新社会管理面临的十大问题

    丁元竹

    一、科学判断现阶段中国经济发展阶段性特征

    中国社会管理面对的不仅仅是矛盾多发期和凸显期问题，更是社会秩序建设滞后于经济秩序建设引发的一系列问题，需要不失时机解决“一条腿长，一条腿短”这一矛盾。换句话说，当前中国的社会问题既与经济发展的阶段性有关，也与中国自身社会转型与经济转轨失调有关。

    整体而言，中国在由计划经济向市场经济转轨的过程中，在传统的平均主义大锅饭分配秩序被打破后，适应社会主义市场经济体制要求的利益格局还没有完全建立起来；政府与市场、政府与社会的关系也有待于进一步理顺；适应社会主义市场经济需要的人际关系和社会秩序还没有建立起来，社会部门和社会组织的官本位和行政化导致社会失序；作为传统社会体制核心的户籍制度虽然在一些地区正在被打破，但传统的城乡户籍制度和现行的财税体制依然分割阻止着农民工融入城市社会；2.2亿农民虽然已经进入城市，满足他们需要的劳资关系、公共服务体系、社会保障制度没有建立起来；发端于20世纪70年代的信息技术进入21世纪日新月异，造就了一个虚拟社会，但适应这个虚拟社会的政府管制、行业自律、个人行为规范还没有建立起来；社会组织在过去30多年间有了快速发展，支撑社会组织的价值体系仍处于初建阶段。现阶段社会秩序的基本特征可以概括为：利益失衡和社会失序，其结果是社会关系紧张、社会问题增多、社会矛盾凸显、社会风险加剧。这是当前所谓矛盾多发期和凸显期的实质。

    具体而言，东部地区正在步入依靠技术创新和转变发展方式提升经济空间的新阶段，而中西部地区依靠投入拉动发展的空间仍然很大。在如此发展方式下，东西部面临的社会矛盾和问题也不尽相同。东部人口密集，土地开发早已成为历史，新的发展需要拆迁和改造。有干部说，在这样的形势下，发展就是社会管理，社会管理就是在拆迁过程中如何协调各种利益关系，避免社会矛盾和社会问题。西部地区，则是扩大就业和提高劳动者的收入。尽管中国经济有了长足发展，解决社会问题的财力基础雄厚了，但是面临的社会问题的局面更加复杂了，各类结构性问题更为突出，针对结构性问题的对策措施更为迫切。

    二、正确处理经济增长与社会发展关系

    一个时期以来，社会上不乏“今后30年中国将以社会建设为中心”的提法，但也有人对把当前加强和创新社会管理摆在重要战略位置存有疑虑。

    一是个别干部对于经济发展的持续机制缺乏了解，不了解持续的经济增长依赖于社会文化等领域的健康发展。理论和实践都证明，经济发展的就业、福利、收入等社会因素是经济持续健康发展不可缺少的因素，一味地强调发展的经济内涵，忽视发展的社会文化内涵，最终会导致经济发展放缓或停滞不前。

    二是缺乏现代社会发展的知识和理论是当前一些基层干部的短板。在中央作出加强和创新社会管理的战略部署后，一些地区试图把社会管理纳入到经济社会发展的议程中，但苦于理论和经验缺乏，不知从何处入手。由投资拉动的增长转向消费支撑的发展需要千方百计提高居民的收入水平和完善收入分配体制，积极发挥税收和转移支付在刺激消费中的重要作用，具体在体制机制和项目工程中如何设计，既涉及到收入，也涉及到支出，既涉及到税收体制的改革和设计，也涉及财政预算和支出的改革与设计，既考验着政府，也考验着理论界。

    三是还没有把思想观念转变到科学发展的轨道上来。一些干部对于在加快经济发展的同时必须更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生等新时期的新情况和新要求缺乏充分认识，一味地追求大发展、大跃进、大开发，忽视了老百姓的根本要求和根本利益，无视环境和生态面临的巨大压力，有的甚至不惜牺牲后代人的持续发展，在可持续发展上铤而走险。

    三、部分地区受国际经济形势波动影响社会矛盾凸现

    当前经济增长的周期性波动与社会矛盾、社会问题的频发之间有着深刻的关联。一是经济波动会造成社会失序。2008年国际金融危机后，珠江三角洲的一些企业面临成本上升、国内外市场萎缩、人民币升值的多重冲击，个别企业利润微薄，摇摇欲坠。当地研究人员认为，国际经济形势波动导致一些企业倒闭不可避免。经济衰退或减速直接影响就业和社会安全网。企业倒闭造成大量工人失业或下岗。宏观经济减速会造成财政收入减少，用于社会安全网的资金匮乏。以往需要通过安全网保护的穷人、边远地区人群和农民可能就会露裸在经济风险的冲击之下。这类事情在1929年至1933年的世界经济危机中发生过，在2008年国际金融危机中也发生过。最近发生在英国和美国的社会事件需要引起高度重视，因为它们与失业率攀升密不可分。

    二是产业升级带来拆迁等问题。2008年国际金融危机后，一些企业开始产业升级，但是遇到了土地产权牵绊。有的乡镇经济大发展，需要土地，就必须腾龙换鸟。实行“三旧改造”，必然遇到最棘手的拆迁问题。因此，有镇干部说，转变发展方式实际上是个社会管理问题。社会稳定不稳定取决于很多因素，诸如人的因素、环境因素、政策因素。有时候政策发生重大变化就往往会引起社会乱象，例如当前征地补偿标准与以往有差别，往往会引发以往被征地农民的不满，甚至上访。这些诉求若得不到满足，又可能引起群体事件，甚至自焚等。

    四、社会管理体制机制的顶层设计

    把社会管理顶层设计仅仅视为组织体系设计的观点不乏其例。其实，社会管理的顶层设计首先应当理顺政府和社会的关系、公众参与与社会的关系。

    一是政府与社会关系的核心是建立合理的利益格局。当前一些主要利益关系亟待协调，包括税收领域中的国家与企业和个人之间的关系、社会领域中政府与国有企业的关系、基本公共服务制度中的中央与地方关系、中央和地方的财力与事权关系，以及慈善捐赠体制、国际社会组织管理、社会组织改革与发展等一揽子问题。政府参与社会与社会组织、公众参与社会的途径方法是不一样的。社会组织和公众自己不能创造价值，除非募捐和特许开展经营活动，如果是这样，它们需要政府的法律支持，这就产生了对慈善法律和法规的需求以及对社会组织管理的需求。政府则不一样，政府可以通过税收获得收入。现实社会生活中，政府往往容易自己把这些收入直接分发给社会的弱势群体，直接参与社会生活。社会组织也往往过分强调了自己的独立性，忽视了自己对政府的需求。

    二是公众参与与社会的关系。政府在社会事务中包揽的太多，不利于每个人在社会生活中发挥自己的积极性和创造性。政府与社会生活必须保持一定的距离，限于人员的专业化，政府不能提供公众需要的所有社会服务，否则，政府在社会领域做得越多，问题就越大，社会对政府需求也越多，结果就陷入恶性循环。

    三是公共参与的根本目的是确保自身和社会弱势群体的利益，公共参与过程也包含了各种利益博弈。公共参与包括公众参与决策、参与社会组织、基层组织的各种事务。公共参与与利益格局实际上是分不开的，就像产权明晰与价格机制是不能分开的一样。现在看来，政府在社会领域宏观管理的目标无非是公平正义、社会秩序。公平正义可以分解为合理的收入分配、依法办事、民主决策。社会秩序可以理解为社会成员遵循着社会成员认可和期望的行为规则，越轨行为应当受到遏制，社会成员之间的人际关系必须合理有序。

    五、社会管理组织构架问题

    在一个单一制国家如何设计社会管理的组织体系？历史学家黄仁宇说过，中国传统社会的中央政府对各类政策的设计是精而又精，在基层则是另外一种情形。在市场体制初步确立，市场主体日趋多元和活跃的社会，中央政府如何制定社会政策和组织社会资源？

    一是随着形势的发展和社会建设的需要，不少地区已经成立了社会管理的相应机构，如中共上海市委2003年在全国率先成立社会工委，北京市2007年成立中共北京市社会建设工委，广东省于2011年成立了广东省社会工委。另外，在党的系统成立群众工作部的省份已经有三个，全国县级群工部有600多个。但在中央层级上如何建立与社会发展现实和地方社会发展相适应的组织机制或体制社会还在努力之中，最近刚刚把中央社会综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会是加快顶层设计步伐的重要尝试。

    二是如何通过公平与正义、社会秩序与社会建设、公共服务体系完善等目标与手段的有机结合来理顺各部门在社会管理中的作用和角色，需要从实践和理论上同步探索。一些主管社会管理的部门工作领域广泛，如社会管理综合治理委员会既涉及与社会秩序有关的公安、司法等部门，又涉及到与民生有关的诸如民政、社会保障、社会福利、就业、医疗卫生和教育等领域，需要通盘考虑。建立和完善社会领域的宏观调控体制机制需要提到议事议程上来。当前，需要像改革开放初期探索宏观经济管理体制一样来探索适应新时期发展需要的宏观社会管理体制。

    六、地方和基层社会管理责大权小问题

    基层干部感觉社会管理创新的工作压力太大。一是辖区属地责任无限大与行政资源权力小之间的矛盾是当前基层干部倍感突出的问题。基层干部认为，中央和省市自治区对地方政府的要求多，配套措施少，在这个问题上长期责权不清晰，权力和责任随意调整，而且属地必须无条件服从。一些国家项目，诸如铁路、高速公路、大型工程等经过地区实行属地管理，涉及到赔偿等利益问题，基层无能为力。基层遇到最多的是财务、征地拆迁以及建设中的纠纷等问题，地方政府权少责任大，结果是越管理越混乱。有基层干部说，基层干部责任大，权力小，无所作为，这是当前大部分矛盾的根源。

    二是行政体制改革要求实行大部制，但基层事情多，人员少，很多事情做不了。地方和基层政府可支配财力少，需要解决的问题多，信访维稳成本与压力与日俱增。有干部抱怨说，什么都是属地任务和责任，但是人权和财力不但没有随着形势变化而增加，反而越来越紧张。

    三是农村自治组织的活动经费来自农村经济合作组织，市民是不会自己掏钱办事情的。这就涉及到自治组织的独立性问题，如何解决这个问题？现在还没有好的办法，问题在于：从政权意义上，政府并没有把权力让渡给居委会，只是下放了一些公共服务职能；从自治意义上，居民不支持，所以居委会和村委会在基层的治理作用非常有限。上级政府给了居委会和村委会很多事务，但是没有给予相应的权利和财力，事情很难做起来，村民自治加大了管治的难度，责权利不统一。社区干部专业化水平也亟待提高。

    四是乡规民约很重要，乡规民约需要全体居民的认可，但是也要有法律支持，要为乡规民约的实施创造一个良好的法律环境和社会环境。事实上，居民最关心的是自己的根本利益，基层社会治理如何把居民的利益调动起来，像成都市的“还权赋能”就是一种在农村开展的积极探索。如何把这种探索拓展到城镇，还需要各级政府、社会组织和全体居民的积极努力。

    七、群众根本利益问题的解决方式

    要避免“信访不信法”问题。一是基层矛盾纠纷不断增加，群众多向政府信访，很少诉之法律，导致政府压力大，问题难解决。有基层干部甚至说，现阶段的信访制度给他们的工作带来很大的麻烦：对基层街道的信访问责机制反而导致群众的随意恶意上访，却不通过法律解决问题，政府在信访事务中管得过多、过宽，造成“信访不信法”现象。

    二是政府为实施工程加速征地拆迁的同时，不能及时解决安置用地，不能协调当前拆迁补偿标准和历史上的补偿标准之间的价格差异，造成历史上的拆迁户依据新时期的新标准提出新的要求，给拆迁带来阻力。实际工作中，有些矛盾和问题通常并不复杂，但是处理起来非常棘手。例如，同样面积的房屋，因为两家的装修差异提出不同的补偿要求，如果得不到满足，就会引发讨价还价，拒不搬迁，拖延搬迁，相关工作迟迟不能推进。基层干部面临的是一些缺乏规范的具体事务，消耗巨大精力，有时费力不讨好。

    八、个别部门和地区的形式主义

    干部们担心自己所在地区开展的社会管理创新流于形式。一是一些地区的干部对于目前本地实施的“大走访”等面向群众问题的工作还存有疑虑。今年以来，一些地区开展了“大走访”、“强基工程”、“网格化管理”等社会管理创新活动，使人感到了社会管理创新工作正在纳入各级政府的议程，另一方面，一些干部也担心这些会流于形式，走过场。二是体制机制束缚使实际问题的解决程度大打折扣。欠发达地区的镇街经济指标压力大，没有时间关注社会管理。镇街领导干部不安心在基层工作，一心想往县、市走。各地社工晋升机制不完善，导致社工流动性大，不利于本地人才种子的培养。实际工作中不断提出更高的要求，街道面临着诸多社会利益诉求，但体制机制僵化，束缚了工作的开展。街镇社会管理和服务是当前的重点和难点。所谓重点，是指已经到了不得不做的地步了，难点是街镇和村居都没有经费和人力来做好管理，特别是服务工作，使许多工作流于形式。

    九、社会管理问题上的考核和问责制

    考核干部的指标过多，诸如民生、环境、上访等，多是一票否决，既给干部们带来压力，也给放手大胆工作带来阻力。很多干部怕出事，不敢干事，越不敢干事，越容易出事。有干部抱怨说，为应对各种日常检查，大部分时间消耗在写材料和准备汇报中，有的地方1年间有50%以上的时间应对检查。这些使基层干部疲惫不堪，心有余而力不足。在一些工作中，为了不被一票否决，下级政府为应对上级政府不得不造假。基层考核制度不科学直接影响镇街发展。要把完善干部政绩考核和体制机制作为完善社会管理格局的核心问题。

    十、本地居民和外来人口的社会融合

    基层干部担心本地人口与外来人口的族群关系难以处理。镇街管理的人口越来越多，随着城镇化进程加速，外来人口与本地人口之间的族群、利益关系复杂。一是外来人口与本地人口的融合问题。针对流动人口的服务不足，方法单一，尤其是缺乏满足流动人口需要的资金。群众尤其是流动人口对政府、居委会认同度低，属地感不强，各项社会活动工作参与度低。当地政府和居民对自己的利益考虑得较多，尤其是族群之间的关系以及不同族群之间的冲突，近来多发生外来族群与当地族群之间的群体性事件。二是外来居民如何享受基本公共服务？当地政府和居民如何关爱外来族群，如何让他们分享发展改革和开放的成果，如何维护他们的合法权益，正确处理劳资之间的关系等。乡镇级财政仅仅能够满足本乡镇居民的基本公共服务需求，哪还有能力去管流动人口？还有住房问题，这对本地人来说不是大问题，但对外来人口则是大问题。有乡镇干部问：上级要求属地解决农民工的基本公共服务问题，钱从哪里来？三是外来人口的基本公共服务涉及到财政来源、事权和财力，当地干部建议此事由省级财政统筹，县乡提供比较好。一些乡镇，70%的财政收入要交给省财政，25%交给县财政，而提供公共服务则由县乡各出50%。省级政府以下的各级政府的转移支付体制迫切需要提到议事日程上来。

    （作者系国家行政学院决策咨询部副主任、研究员）

（责任编辑：年巍）