党的十七届五中全会审议通过的“十二五”规划建议指出，着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。
城乡居民公共服务资源的现实差距
在城市化、工业化、市场化进程中，城乡居民收入差距的存在和扩大有其一定程度上的必然性，这就需要政府运用税收、社会保障、医疗卫生及教育资源等公共服务手段参与收入再分配，缩小城乡差距。尽管2007年我国提出要实现从“效率优先、兼顾公平”向“在初次分配中更注重效率，在再分配中更注重公平”转变，但长期以来我国实行向城市倾斜的公共资源分配政策，即在教育、医疗、卫生及社会保障体制等方面实行城乡有别的二元分治结构，重城轻乡、重工轻农，这造成城乡居民在公共服务的资源占有、服务能力及供给水平上存在较大差距。建立在城乡分治基础上的二元公共服务体制，不仅没有实现城乡公共服务均等化的目标，起到缩小城乡收入差距的作用，反而成为一种逆向调节，进一步拉大了城乡居民收入差距，使我国城市居民和农村居民日益分化为两个根本不同的收入群体和消费群体。
完善城乡公共服务体系的政策建议
农村公共服务体系的建设和完善是一个长期而复杂的过程，涉及经济与社会的方方面面。就当前来说，要从以下几个方面着手完善公共服务体系，促进城乡基本公共服务均等化，强化公共服务对城乡收入差距的正向调节作用，控制和缩小城乡居民收入差距。
一是改革二元财税体制，积极稳妥地推进农村税费改革。改变财政过度向城市倾斜的政策，建立统一的城乡一体化财税体制。在取消农业税的基础上，要调整农业特产税政策，即对于那些因轮作需要而种植的特产品免征特产税；而对于非农用地上的林木、山珍、水产、茶桑果园则保留特产税，其税率可适当降低。还要取消统一规定的劳动积累工和义务工。国家继续以保护价收购农产品主要是粮棉油，鼓励农民多种经营、产业化经营，增加科技投入，因地制宜地发展特种农业、绿色农业以及生态农业等，提升农产品的附加值。总之，通过调整财政税收政策，从国民收入再分配的角度彻底理顺国家、集体、农民三者的利益关系，形成更加合理的社会财富二次分配格局，建立城市反哺农村、工业反哺农业的投入机制，从根本上扭转城乡收入差距扩大的趋势。
二是逐步构建城乡一体化的社会保障制度，提高农村居民社会保障水平。对现行二元社会保障制度加以整合，将农民纳入社会保障体系，可以通过转移支付的方式补充农村社会保障资金的不足，从而使工业对农村社会保障所需资金进行“反哺”。重点建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度，以保障农村居民不至于因疾病而影响基本生活乃至陷入贫困。
在全国范围内建立统一使用的社会保障个人账户，劳动者在农村和城市企业之间流动，其个人账户积累的保险金可以随之划拨，不影响其基本生活消费水平。
由于目前城乡经济社会条件相差甚远，试图让城乡两种不同水平的保障制度马上并轨，实行标准统一的社会保障制度是不现实的，当前可以实行渐进式城乡一体化社会保障制度。比如，根据不同地区的经济发展状况，建立不同形式的养老保险制度，缩小城乡保障方面的差异；对农民以工代赈，开发式扶贫，确保失地农民的社会保障；为农民进城提供平等的就业环境，创造良好的教育环境和生活环境，为逐步实行城乡并轨，全面推进统一的社会保障制度创造条件。
三是优化公共支出结构，加大公共财政对“三农”的投入力度。提高公共财政投向农村的比例，增加农村公共产品供给。加大农村基础设施建设的财政投入，在财政支出总量增长的同时，确保财政对农村基础设施的投入规模；发行专项国债用于扩大对农村基础设施的投入。加大财政对农业科技的投入，建立健全我国农业科技体制和成果转化基金（风险）保障体系；加快建设农业推广体系和农村科技信息网络，促进农业科技成果转化。加大公共财政对农村义务教育的投入，调整中央和地方对义务教育负担的比例，主要由中央财政提供（义务教育是纯公共产品，应该由中央财政提供）。建立健全农村公共卫生体系，通过中央政府和省级政府加大对农村卫生诊所经费的转移支付力度，使其能承担起基本的卫生预防保健任务，同时要整合县（市）、乡（镇）两级医疗服务机构资源，支持乡（镇）级卫生院在计划免疫、妇幼保健等公共卫生服务领域发挥职能，提高公共卫生资源利用率。
（作者系复旦大学社会发展与公共政策学院教授）
（责任编辑：李志强）
