陈肇雄
转变经济发展方式是贯彻落实科学发展观，破解资源环境瓶颈、实现经济社会可持续发展，优化美化发展环境、切实改善民生的客观要求。建设“资源节约型、环境友好型社会”本质上是一种发展理念的创新、发展方式的转变，是实现经济社会现代化的重要途径。环长株潭城市群获批国家“两型社会”建设综合配套改革试验区以来，湖南在“两型社会”建设行政管理体制方面进行了一系列创新探索，对湖南经济社会发展产生了积极的促进作用。
一、湖南“两型社会”建设的背景 2006年以来，湖南大力推进“一化三基”战略，加速推进新型工业化，以新型工业化带动新型城市化和农业现代化，着力加强基础工作、基础设施和基础产业，全省经济社会持续快速发展。2008年，全省经济总量首次突破万亿元大关，连续三年跻身全国前十位，引起了各界的广泛关注，为进一步发展打下了良好的基础。
立足新的发展起点，为实现湖南经济社会更好更快发展，2010年4月，新任省委书记周强同志组织领导班子成员进行了专题调研，基于“三个没有根本改变”的基本省情，即，“湖南作为中部省份、后发地区，经济总量人均水平偏低、综合竞争力不强的问题没有根本改变，经济发展方式粗放、经济素质不高的问题没有根本改变，城乡、区域发展不平衡的问题没有根本改变”，提出了“四化两型”战略，即，加快推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化和信息化，努力建设“资源节约型、环境友好型社会”。坚持“两型”引领、“四化”带动，以结构调整、自主创新、节能环保、民生改善和制度建设为着力点，努力实现优化发展、创新发展、绿色发展、人本发展，建设创新型湖南、数字湖南、法治湖南、绿色湖南。“四化两型”战略的确立实施，明确了湖南“两型社会”建设的目标和途径，为实现全省经济社会科学跨越发展提供了坚强的保障。
湖南长株潭城市群一体化发展构想源于1997年3月，历经10多年筹划，于2007年12月14日，经国务院同意，国家发改委正式批复长株潭为国家“两型社会”建设综合配套改革试验区。2008年12月，国务院批复了长株潭“3+5”城市群改革总体方案和区域规划。改革试验的总体要求是“三个率先”：率先形成有利于资源节约、环境友好的新机制；率先积累传统工业化成功转型的新经验；率先形成城市群发展的新模式。目标定位是“四个示范”：建设成为全国“两型社会”建设的示范区；中部崛起的重要增长极；全省新型工业化、新型城市化和新农村建设的引领区；具有国际品质的现代化生态型城市群。工作推进分“三个阶段”：第一阶段(2008-2010年)，夯实基础，重点突破；第二阶段(2011-2015年)，纵深推进，初见成效；第三阶段(2016-2020年)，基本完成改革任务，取得较好示范效果。综合配套改革重点是探索“十大体制机制创新”：资源节约、环境保护、产业优化、科技创新、土地管理、投融资、对外开放、财税、城乡统筹、行政管理等体制机制创新。改革任务是探索走出“六条新路子”：新型城镇化规划与发展、新型工业化、资源节约与环境友好、综合基础设施建设、城乡统筹、体制机制创新等新路子。
二、湖南“两型社会”建设第一阶段工作进展情况 为统筹谋划试验区改革建设，湖南省成立了长株潭“两型社会”试验区改革建设领导协调委员会，由省委书记任顾问、省长任组长，省人大副主任、常务副省长、省政协副主席各1人任副组长，环长株潭8市市长、各主要单位负责人为成员。设立省“两型”办为常设办事机构，归口省发改委管理，负责全面统筹、谋划、协调长株潭城市群“两型社会”试验区改革建设中的规划引领、产业发展、资源利用、体系建设、政策支持、体制机制创新等各项工作。
获批三年以来，湖南省委、省政府坚持把“两型社会”建设作为践行科学发展观的重大举措、富民强省的重大机遇和加快转变经济发展方式的重要着力点，精心组织、周密部署，在党中央、国务院的坚强领导和国家各部委的大力支持下，全省各级各部门通力协作、扎实工作，在强化顶层设计，突出规划引领、基础设施支撑、产业结构优化、环境污染整治等方面着力，顺利完成第一阶段改革建设任务。一是完成了顶层设计。构建了高起点、多层次、全覆盖的规划体系，为“两型社会”改革建设创建了系统性好、创新性强的行动路线图。二是基础设施不断完善。长株高速等城际干道建成通车，长株潭城际轨道交通、长沙地铁、湘江长沙综合枢纽等一批重大基础设施建设进展顺利，三市通信实现同号并网升位。三是“两型”产业提速发展。促进传统产业高端化、两型化、高新化，大力发展战略性新兴产业，积极推动产业集群集聚发展。产业规模不断扩大，结构不断优化，效益明显提升，发展后劲显著增强。以先进装备制造、新能源、新材料等为代表的战略性新兴产业保持年均30%以上增速，科技对经济增长的贡献率超过50%。四是重点领域和关键环节改革顺利推进。重点开展了资源节约、环境保护、土地管理等十项改革试点，一些方面取得了实质性突破。初步编制出台了“两型社会”建设评价指标体系，建立了试验区节能环保标准体系。五是污染治理和环境保护成效显著。着眼把湘江打造成“东方莱茵河”，实施湘江流域水污染整治三年行动计划。完成对长株潭城市群“绿心”昭山的地方立法，强调把长株潭城市群“绿心”建设成东方“维也纳森林”。
三年来，长株潭“两型社会”试验区的建设和改革，有力地促进了长株潭三市、环长株潭城市群和全省经济社会又好又快发展，长株潭城市核心增长极的带动作用更加明显。2010年，长株潭3市地区生产总值增长15.5%，环长株潭8市增长15.2%，全省增长14.5%。长株潭3市地区生产总值占全省的42%，环长株潭8市地区生产总值占全省的79%。
三、湖南“两型社会”建设行政管理体制创新探索 “两型社会”建设是系统、复杂的庞大工程，需要统筹协调不同行政区划、职能部门、社会群体的利益和关系，湖南创新政府管理体制机制，按照“整体有序、局部自主”的原则，确立了“省统筹、市为主、市场化”的推进机制，以调动各市州、省直各部门和社会各界合力推进“两型社会”建设的积极性。“省统筹”，就是省里主要抓协调、搞统筹，充分发挥协调指导作用，省直相关部门协同配合、积极支持，及时协调解决改革建设中出现的重大问题；“市为主”，就是各市切实承担起“两型社会”改革建设的主要责任；“市场化”，就是发挥市场在配置资源中的基础性作用，通过市场化运作，加快推进各项建设。“省统筹、市为主、市场化”的推进机制，既有利于形成整体合力，也有利于调动各级各地区的积极性和创造性，为完成第一阶段改革建设任务提供了重要的体制机制保障。
过去三年中，湖南在”两型社会”建设体制机制方面进行了一系列的创新探索，产生了很好的改革发展效果.在“两型社会”建设的实质性推进阶段，我们仍有诸多发展理念和体制机制等深层次瓶颈制约问题亟待解决。一是在发展理念方面，认识还没有完全统一，部分同志对湖南现阶段要不要搞“两型社会”建设、能不能搞“两型社会”建设还有不同看法；二是在政策方面，还没有建立起鼓励支持“两型”、约束限制“非两型”的政策体系，难以充分发挥政策层面引导支持“两型社会”建设的作用；三是在体制机制方面，对是否突破现有体制机制还存在争议，有的同志认为现行推进机制协调力度不够，应该走长株潭三市行政合并的道路，有的同志则认为没必要改，应该按现行体制机制运行；四是在规划方面，省与市规划还没有完全统一，市州之间的规划也往往互不相容，衔接、协调的难度很大；五是建设重点方面，全省有立足全局的重点，各市州基于各自发展需要和现实利益考虑，又有各自的侧重点，步调还难以完全一致；六是资源配置方面，能源资源配置向重化工、高耗能行业倾斜的现象还没有得到根本改变；七是基础设施建设方面，各市州之间发展重点、发展方向不同，基础设施建设的重点、进度要求各有差异，跨地区基础设施建设共建共享协调难度较大；八是社会观念方面，“两型”知识的宣传、“两型”消费方式的普及等工作还有待进一步加强。
四、湖南“两型社会”建设下一阶段改革重点 当前，湖南省“两型社会”建设已经步入纵深推进阶段，对体制机制改革创新提出了新的更高要求。如何针对第一阶段推进过程中遇到的问题，按照第二阶段改革建设的需要，充分利用先行先试的政策优势，推进综合配套改革，加快构建符合“两型社会”建设要求的体制机制，是我省“两型社会”建设必须首先解决的关键问题。
经过多方面协商，根据第二阶段“两型社会”建设对体制机制改革提出的新要求，省委确立了继续坚持“省统筹、市为主、市场化”的工作原则，突出综合配套改革，强化省“统筹、组织、协调、服务”职能，以构建现代产业体系、实现城乡区域协调发展、加强生态和环境保护、创新优化社会管理等为重点，进一步加大体制机制改革创新力度，着力在五个方面下功夫：一是在推进科学决策上下功夫。围绕“四化两型”战略，立足将“两型”要求贯穿到经济社会发展的全过程和各领域，构建科学决策机制，从决策上引领和保障“两型社会”建设的正确方向。二是在实施统筹协调上下功夫。加强组织建设，增强“两型社会”建设推进机构的执行力。三是在支持部门履行职能上下功夫。围绕建设责任、服务、法治、廉洁政府，支持省直各厅局切实履行行政管理职能，创造性地开展工作。四是在发挥市州主体作用上下功夫。立足各级互促共建，支持市州将经济社会发展的总体规划与“两型社会”建设的目标任务结合起来，使市州真正成为“两型社会”建设的责任主体和实施主体。五是在形成合力上下功夫。培育“两型”文化，宣传“两型”理念，营造“两型”氛围，充分调动社会各方参与的积极性。
为进一步加大统筹协调力度，更好地整合资源、凝聚力量，加快推进全省“两型社会”建设，湖南省在原有领导协调委员会的基础上，于2011年4月决定组建试验区工委和管委会。工委和管委会分别作为省委、省政府的派出和工作机构，明确在不取代市州主体责任、不代替厅局行使职能的前提下，站在全局的高度统筹协调市州之间、厅局之间、市州与厅局之间的关系。同时，在人员安排上为加强统筹协调职能，由省委分管领导兼任工委书记，试验区三市以及省直主要综合协调部门、对外联络部门的主要负责同志兼任工委副书记（长沙、株洲、湘潭三市党政主要领导，省发改委主任、省商务厅厅长等），试验区管委会常务副主任任专职副书记。
工委和管委会的职能，主要侧重在八个方面。一是规划体系建设。突出“两型”规划与经济社会发展规划、各市规划与城市群规划、专项规划与总体规划相对接，组织编制跨区域、跨行业规划与各类专项规划、下位规划，形成全覆盖的规划体系，强化规划的管理实施，科学指导和推进试验区及全省“两型社会”建设。二是政策体系建设。坚持先行先试，在对接和落实国家转变经济发展方式、促进区域协调发展、培育战略性新兴产业等政策的基础上，组织开展重大问题研究和重大政策制定，制定完善土地利用、产业发展、投融资、资源环境等方面的配套政策，构建保障有力的政策法规体系。三是重点项目管理。按照试验区改革建设总体方案要求，在“两型”产业发展、基础设施建设、示范片区建设、湘江流域综合治理、节能减排、城乡统筹、三网融合等领域研究确定和组织实施一批重大项目，加强跨区域重大项目的协调和管理，构建试验区重大建设项目的联合工作机制，推动建立高效协调的服务体系。四是示范创建推广。组织实施“两型社会”建设样板工程、“两型”技术产品推广工程、“两型”示范单位创建工程。围绕新型工业化、新型城镇化、新农村建设，深入开展“两型”产业、“两型”园区、“两型”企业，“两型”城市、“两型”城镇、“两型”社区，“两型”村镇、“两型”农业、“两型”生态等示范创建活动，带动形成“两型”生产方式、“两型”消费模式、“两型”生态环境。五是外引内联服务。推进部省合作，加强与国家有关部委政策和项目的全面对接。做好项目申报、资金扶持、平台搭建、标准制定、技术推广等相关服务工作，着力构建市场化的投融资平台以及试验区国际国内交流合作平台，积极引进国内外优强企业、战略投资者和科研院校参与湖南“两型社会”建设，充分利用国际国内两个市场、两种资源推进“两型社会”建设。六是宣传教育普及。促进形成全方位、多层面的宣传教育格局，普及“两型”知识，弘扬“两型”理念，宣传“两型”政策，倡导“两型”消费，培育“两型”文化，在全社会营造“两型社会”共建共享的浓厚氛围。七是专项考核评价。探索研究“两型”指标和评价体系，建立健全“两型社会”建设工作督办和考评机制，组织开展“两型社会”建设重点工作的专项考核评价，通过科学的考核评价推动“两型社会”建设责任和工作的落实。八是建设资金管理。会同相关部门，建立覆盖资金筹集、分配、拨付、使用、评价全过程的监管机制，切实加强对国家项目资金、省财政引导资金以及“两型”发展基金的管理和使用，确保各类资金管理使用的科学性、规范性、安全性和实效性，提高资金使用效率。
试验区工委和管委会的成立，是对构建“两型社会”建设管理体制和推进机制的一次积极尝试。“两型社会”建设是一项长期、复杂、艰巨的任务，面临的问题和困难还很多，有些可以通过湖南自身的实践加以解决，有些还需要国家层面的政策支持才能解决。如：政策体系方面，在运用土地、税收、市场准入等政策杠杆鼓励“两型”产业发展、推进资源税、环境税改革试点等方面，需要国家授予一定的先行先试权力；管理体制方面，现行管理体制还存在一些与“两型社会”综合配套改革要求不相适应的问题，在“两型社会”建设管理体制、推进机制改革创新方面，需要国家相关部委给予更多的支持和帮助；资金支持方面，“两型社会”建设涉及的投资领域广、重点项目多，希望国家层面能安排一定的专项资金用于支持“两型社会”试点工作；同时，在重大项目布局、金融信贷、上市融资、资本运作等方面，也需要国家给予“两型社会”建设试验区适当的政策倾斜。
我们相信，在党中央、国务院的坚强领导下、通过全省上下的共同努力，湖南一定能够通过综合配套改革,走出一条“两型社会”建设的新路，带动全省经济社会科学跨越发展。
(作者系中共湖南省委常委、长株潭“两型社会”建设综合配套改革试验区工委书记)
（责任编辑：王国信）
