房维中：对现行计划体制和经济体制的考量

    房维中

    经过多年的改革，社会主义市场经济体制的建设取得了进展。绝大多数商品的价格已经放开，由市场供求变化决定商品价格，并引导企业的生产建设。但改革并没有到位。其主要表现，就是在中央层面上，政企不分、条条分割的局面有了很大的改变，而在地方层面上，政企不分的现象依然严重存在，块块分割的局面基本上没有打破。这就是我们当前经济体制和行政管理体制的现状。这种体制的弊端，现在暴露得越来越明显。其关键在于政府职能转变滞后,许多问题都由此而产生。

    对现行的计划体制和经济体制，应当有一个清醒的认识和判断。只有这样，才能增强深化经济体制改革和行政管理体制改革的自觉性，也才能明确改革的前进方向。

    现行的计划体制可以概括为以下四点：

    第一，中央与地方两个计划并存。全国的国民经济和社会发展计划，不是一个计划，而是两个计划。每个年度和每个五年，中央政府制定全国的国民经济和社会发展计划，指导全国的经济和社会发展；地方政府还要制定与全国计划一样内容的地方的国民经济和社会发展计划，指导地方的经济和社会发展。两个计划都经过同级人民代表大会通过，具有同样的法律效力。

    第二，两个计划的追求目标截然不同。中央的全国国民经济和社会发展计划，是从全局的利益出发，追求的是全局的平衡、全局的协调和全局的可持续发展。地方的国民经济和社会发展计划，是从地区的局部利益出发，追求的是把自己地区的GDP做大，并在地区间相互竞赛。

    从中央和地方的“十二五”规划中，可以看得更明显。中央的“十二五”规划，放低了国民经济的增长速度，五年GDP的年均增长预期目标定为7%，目的是给调整结构、节约资源、保护环境、改善和保障民生留下空间。地方的“十二五”规划，与此相反，多数地区仍然追求加快发展和跨越式发展，在地区间相互赶超，提出竞相发展、形势逼人、不进则退，在新一轮的竞争中抢占先机，在新一轮竞相发展中脱颖而出，有的甚至提出已无退路，只能背水一战。31个省区市GDP的年均增速，没有一个把7%作为自己的目标，平均为10.5%，超出中央预期目标50%。中央提出“十二五”规划要以科学发展为主题、以加快转变发展方式为主线，地方同样提出了这样的口号。但是，数量的不同会引起质的不同。经济增长速度一高，转变发展方式必然降到从属的地位。

    第三，两个计划实施的方法也完全不同。在中央层面上，中央政府在计划指标确定后，除少数约束性指标外，所有预期性指标基本上都不对省区市分解下达，主要依靠市场主体的自主行为来实现。但在地方层面上，地方政府在计划指标确定后，不仅约束性指标分解下达，主要的预期性指标也仍然分解下达给下级政府，并考核其完成情况。

    现在每个省(自治区、直辖市)都制定有党政官员政绩考核办法，或者是目标管理办法，考核结果作为各级政府领导班子调整和领导干部选拔任用、奖励惩戒的依据。在考核指标体系中，都包括有GDP增长指标和全社会固定资产投资增长指标。GDP增长指标，有的地方分解下达，有的不分解下达，但在年终要考核其成果；全社会固定资产投资增长指标，省(自治区、直辖市)普遍下达到地级市，并由地级市下达到县，年终进行考核。

    全社会固定资产投资额，包括预算内投资、外国投资、银行贷款和自筹投资四个方面。其中，预算内投资是政府说了算的，其它三项投资都是企业的自主行为，“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”。由政府全部指挥这些投资并负责其落实，政府就代替了企业的自主行为，其实质是政府而不是市场在资源配置中起基础性作用。

    这种地方党政官员政绩考核办法或目标管理办法是不符合社会主义市场经济体制的。许多预期性指标，主要是GDP增长指标和固定资产投资指标，本来是依靠市场主体的自主行为来实现的。把它列入政绩考核体系，并与干部的升降、奖惩挂钩，那就变成了一种责任、一种压力、一种约束，非完成不可。这就混淆了政府、企业和市场三者的职能，把不该由政府直接负责的事情变成政府的直接责任了。

    第四，中央与地方两个计划并存，并不是并行不悖。中央的计划要靠地方去执行，而地方执行的不是全国的计划而是地方自己制定的计划，这就使全国的计划被地方计划架空，并在执行中很大程度上地方计划取代了全国的计划。这是使全国计划预期指标预期落空的重要原因，是造成发展方式转变滞后的重要原因，是造成经济发展中不平衡、不协调、不可持续的重要原因，也是造成干部脱离群众、强迫命令、瞎指挥，甚至权钱交易、贪污腐败的重要原因。

    这种计划体制，由来已久。它是计划经济时期遗留下来的，是实行社会主义市场经济体制应当改而没有改的传统体制。这就引出一个问题，这样的传统计划体制不改变，怎能建成社会主义市场经济体制呢？

    中央与地方两个计划并存并以地方计划为主，表明了我们的体制仍然是块块分割的体制，我们的市场相当程度上仍然是分割的市场而不是统一的市场，资源配置实际上不是以市场为主体而是以政府为主体。

    市场统一，是市场经济的基本要求。社会化的大生产，产供销不是在一个地区的范围内而是在全国范围内实现平衡的。以行政区划界，块块分割，分散布局，势必在全国出现大量的盲目生产和重复建设，造成大量的产能过剩和资源能源的极大浪费，并造成严重的环境和生态问题。

    为了从根本上解决政企不分、条块分割的弊端，1992年党的十四大确定了我国改革的目标是实行社会主义市场经济体制，即在国家宏观调控下让市场对资源配置起基础性作用。其首要要求，就是政企分开，打破条块分割，在全国形成一个统一的市场，让企业成为市场的主体。为了克服市场的缺陷和不足，必须加强宏观调控，宏观调控权在中央，而不在地方。这种体制的最大优点，是能够充分发挥市场主体的自主行为，避免政府的主观随意性，而又能减少市场的盲目性。

    经过多年的改革，社会主义市场经济体制的建设取得了进展。绝大多数商品的价格已经放开，由市场供求变化决定商品价格，并引导企业的生产建设。但改革并没有到位。其主要表现，就是在中央层面上，政企不分、条条分割的局面有了很大的改变，而在地方层面上，政企不分的现象依然严重存在，块块分割的局面基本上没有打破。这就是我们当前经济体制和行政管理体制的现状。这种体制的弊端，现在暴露得越来越明显。其关键在于政府职能转变滞后,许多问题都由此而产生。

    为了改变这种状况，党中央一直强调要深化经济体制改革和行政体制改革。特别是2008年2月党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》(以下简称《意见》)，为加快政府职能转变，为改变两个国民经济和社会发展计划并存，为改变政府官员政绩考核办法指出了明确的方向。

    《意见》指出：要通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；深化行政管理体制改革，要以政府职能转变为核心，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用；要全面履行政府职能：改善经济调节，严格市场监管，加强社会管理，注重公共服务；中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，把更多的精力转到制定战略规划、政策法律和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一；地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监督职责，做好面向基层和群众的服务和管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展；按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力；建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。

    上述这些规定，最重要的是明确了以下原则：

     1.政府是创造良好发展环境的主体，是提供优质公共服务的主体，是维护社会公平正义的主体，而不是资源配置的主体。这是一个根本性的转变，政府行为不能再代替市场主体的自主行为。

     2.政府的职能就是四条：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。我们通常所说的“把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好”，就要在这四条上做文章，依据这四条作出选择。政府官员的政绩考核办法，自然应当紧扣政府职能，对这四条进行考核，而不能超越这四条。发挥地方政府的积极性，要在这四个方面去发挥，而不能偏离这四个方面。否则，就是盲目的积极性。

     3.必须维护国家法制统一、政令统一和市场统一。“国家实行社会主义市场经济”已经写入了《宪法》。《宪法》是国家的根本大法，是最大的法律法规和最大的政令，市场统一是社会主义市场经济的根本要求。对于《宪法》，中央政府应当执行，地方政府同样应当执行，不能搞双重标准。中央政府有责任维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施。

    十七届二中全会要求，今后五年要加快政府职能转变，加强依法行政和制度建设。从2008年算起，已经过去了三年，还剩下两年时间，实行这种转变，已经刻不容缓。我们要用十七届二中全会的文件，检查当前的工作和当前的体制现状，并且作出努力，使十七届二中全会的要求得以实现。我们要响应党的十七届五中全会的号召，以更大决心和勇气推进这一改革。

    现在亟需要有一部《计划法》，明确中央政府该计划什么，地方政府该计划什么。有了《计划法》，政府应当依法行政。

    (作者系原国家计委常务副主任，中国宏观经济学会会长)

（责任编辑：胡可璐）