配置与整合：跨界水环境治理的权力结构

    车文辉

    水是生命之源，也是保障社会发展和人类进步的不可替代的重要资源。1997年1月，联合国发布的《世界水资源综合评估报告》中指出：水问题将严重制约21世纪全球的经济与社会发展，并可能导致国家或地区间的冲突。制定和探讨21世纪的水战略，已成为各国政府和国际组织的重要议题。

    日趋恶化的水环境已成为中国发展的巨大障碍。作为一个水资源并不丰富、又经常遭受严重污染的最大的发展中国家，如何加强我国的水环境治理显得尤为重要和紧迫。我国流域面积大于100km2的河流有5万多条，流域面积在1000km2以上的约1500多条。这些河流多数都是流经数个行政区，有的甚至是全国性和国际性的河流。伴随着工业化、城市化进程的不断加快和城市空间的不断扩大，因水污染引发的环境纠纷和事件日益增多，跨界（跨行政区）水污染问题也变得越来越普遍，由以前部分地区较为严重的“点状偶发”现象，演变为全国普遍存在的“面状多发”状态，对资源环境有效配置、地区可持续发展及社会稳定等提出了严峻挑战，成为转型期亟待解决的现实问题。如：上个世纪90年代以来，工业重镇——江苏省苏州市盛泽镇的纺织印染业高速发展，造成了下游浙江省嘉兴市王江泾镇的渔业、珍珠等水域养殖业的巨大经济损失。两个地区之间因为跨界水污染问题一直得不到有效解决，矛盾不断升级，直至发生了震惊全国的特大水事纠纷；2003年，江苏省徐州市的自来水公司的取水口受到上游山东省薛新河的污染，十几万市民深受其害；2005年11月，中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，给松花江造成了严重污染，甚至影响到居民日常生活的饮用水安全。据不完全统计，仅2005年，全国各级环保部门受理公众投诉案件就达49.88万件，其中大部分涉及跨界水污染。

    多年来，我国的跨界水污染问题一直得不到有效解决，成为中国环境治理上一个反复发作的顽症，其重要原因与现行的水环境行政管理体制密不可分。

    一、我国水环境行政管理体制的权力配置

    水环境资源的管理是国家的行政职能之一，水环境行政管理体制是政府行政管理体制的一个组成部分。我国的水环境治理体制，或称资源行政管理体制或水（资源）环境保护体制，表现为中央集权与地方分权、流域区划管理与行政区划管理结合、统一监管与分工负责的行政管理模式。2002年8月新修订的《中华人民共和国水法》（下简称新《水法》）具体、明确地规范了国务院水行政主管部门（及相关部门）、流域水行政主管部门、地方水行政主管部门在流域水资源管理中的各自职责和权限。

    （一）水环境管理职能的纵向权力配置

    水利部是主管水行政的国务院组成部门，负责统一管理全国水资源。国务院是最高国家行政机关，统一领导国务院各个环境监督管理部门和全国地方各级人民政府的工作，根据宪法和法律制定流域水资源环境行政法规，编制和执行包括环境资源保护内容的国民经济和社会发展计划及国家预算，以及流域水环境管理的规划、指标和项目建设。新《水法》明确：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”1998年国务院机构改革中水利部即为主管水行政的国务院组成部门，负责统一管理全国水资源，并将原地质矿产部门承担的地下水行政管理职能、建设部门承担的城市规划区地下水资源的管理保护职能交给水利部承担。

    确立流域管理机构的法律地位，强化水资源管理的纵向权力配置。新《水法》明确规定：“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”流域管理机构作为水利部的派出机构，依据国家授权在流域内行使水行政主管职责，主要是：统一调度与规划流域水资源，负责流域的综合治理，开发具有控制性的重要水工程，组织进行水资源调查评价和编制流域规划，实施水资源有偿使用制度和取水许可制度，协调省际用水关系等。

    我国是较早开展流域管理的国家，流域管理机构的设立已经有几十年的历史，尽管流域规划和管理工作也开展了不少，但以法律的形式确立流域管理机构的法律地位和职责权限，明确流域管理制度，还是首次，这充分体现了按流域进行水资源统一管理的思想，是对原《水法》确立的“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”的重大调整。目前，中央直属的流域管理机构有两类：一类是水利部所属的流域水行政管理机构，为水利部的派出机构，代表水利部行使所在流域的水行政主管职能，负责保护流域水环境，组织水功能区划分和水源保护区排污控制；审定水域纳污能力，提出限制排污总量意见；监测省（市）界水体、重要水域和直管江、河、湖、库及跨流域调水的水质等。全国现有七个流域管理机构，即长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、珠江水利委员会、海河水利委员会、松辽水利委员会、太湖流域委员会。另一类是国家环境保护总局和水利部共同管理的流域水资源保护机构，管理范围与上述水利部直属流域机构相同。第二类流域机构比第一类的流域机构在行政级别上低一级，且又都设在第一类的流域机构中，作为第一类流域机构的一个事业单位。

    （二）水环境管理职能的横向权力配置

    水具有多种使用属性，涉及到农业、工业、交通运输、能源建设、人民生活等多个行业。由于现代行政组织按照职能分工原则设计组织结构。因而，我国现行水环境行政管理体制是从不同水的属性出发来管理水，涉及众多部门，水环境监管主要采取统一监管、分工负责体制，分属水利、环保、电力、农林、城建、地质矿产、水产、交通等部门。这些部门、机构分割了水管理链条的各个环节，形成“户籍警察、各管一片”的格局：按照《环境保护法》和《水污染防治法》，国务院环境资源保护行政主管部门——国家环境保护部受国务院领导，对全国环境保护，包括流域水资源的保护实施统一监督管理；“县级以上地方人民政府环境保护主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”同时，县级以上政府环保行政主管部门还受同级政府和上级环境行政组织双重领导；地方环保部门一把手由当地政府任命，环境监管人员的工资由地方财政负责。

    二、我国现行水环境管理体制权力配置的困境

    从水环境治理体制权力分配结构看，治理方式既有垂直管理，也有传统的行政属地科层管理，两种管理系统的政策执行力度不一，条块分割，往往形成片状或分散式体制，造成治理的真空和死角，削弱治理效能。

    随着改革开放的不断推进，我国政府机构设置也屡次改革，近年来加大对大部委制的探索，积极促进了经济社会的发展。但毋庸讳言，政府在行使职能过程中，仍然存在着越位、缺位和错位的问题，这不仅突出表现在我国现阶段还相当程度上存在传统体制下形成的“全能政府”现象，诸如政府内设部门庞杂，政府管制太多太细，社会中介组织等非政府组织发育不足，社会组织自我管理、自我服务能力弱化等；另一方面，政府依然属于“经济建设型”，没有实现向依法行政的“公共服务型”转变，政府行为的部门利益化和企业化追求愈演愈烈，不仅导致政府没有更多的精力关注公共事业建设，不能够有效地提供公共产品和公共服务，难以把经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能落实到实处，反而进一步强化政府部门在履行职权时更多的关注自身利益，形成有利可图则以各种方式强力介入、无利可言则尽量推卸责任的现象，各自为政、政出多门，产生“中梗阻”，造成政府形象不佳与效能低下的恶性循环。

    第一，从纵向权力分配看，水环境治理各部门之间的职能划分没有顾及流域的特点，治理“权责”界定不清，监管职能重叠与真空同时存在，形成治理的“木桶短板效应”。横向分工形成的“块块”管理体系中，各“块”之间的联系是脆弱的。横向职能涉及的部门越多，治理流程中的环节就越繁复，效能就越低下。如果其中任何一“块”出现漏洞，不安全因素就会制约整个水环境管控链条的安全水平。同时，各行政区之间的协调同样存在着诸多困难和问题：各行政区间的横向协调没有制度化的措施，加之涉及到各地区水环境监管部门、机构之间的利益分配，造成各地水环境治理力度差异大、协调成本高，浪费了本来就紧缺的治理资源。

    突出的例子是太湖流域污染治理。目前，我国的水环境治理是按行政区划进行，即采取的是严格以行政区划为基础设置相应的行政主管部门，对本行政区域内的水资源进行监管的模式，无论是《水法》、《水污染防治法》都赋予地方各级水资源行政主管部门众多的具有实际执行力的监管职能和权力，使其能够在各行政区内实现对水资源的管理。这种管理模式不仅容易导致环境治理的“搭便车”现象，而且也使流域管理机构在实际的运作过程中没有依托，治理措施难以落地。太湖流域横跨江苏省、浙江省和上海市三个省级行政区域，环太湖各地在“跨界污染”问题上，谁都感到需要治理但又谁都不愿治理；治污过程中，太湖流域各行政区、各治污部门各自为政，地区割据和部门割据非常严重，有人形象地称这样的环境治理结构为“群龙治水”：“水利部门不上岸、环保部门不下水、管排污的不治理、能治理的不管排污”。与此同时，太湖流域治理的管理机构——太湖流域管理局，属于水利部的水利资源行政管理体系，是水利部的派出机构，它的主要职能是负责流域内水资源的功能规划和调度，职能单一，不能根据太湖流域和生态系统的整体性进行综合管理，也不能承担跨部门、跨区域的流域性问题的综合协调与管理任务，在水环境治理方面更多的体现为一种形式化的机构，缺乏实际管理能力。尽管在《水法》中明确了流域管理机构的设置，但实际上它与地方行政管理体制有着天然分割的鸿沟，其职能权限缺乏相应的法规予以明确规定。在水环境治理机制的“条”、“块”之间，究竟是以“块”为主，还是以“条”为主，存在着职权划分问题和法律解释的空隙。实际操作中，因分割管理带来的“责权利”关系不统一，极大地制约了水环境治理的效率。

    第二，从横向职能分配看，我国现阶段的环境治理实行的是各级环保部门主抓、其他部门协调配合的体制。就政府部门边界而言，各部委之间似乎具有相对清晰的职能、资源、权力、能力和责任。但在实践中，特别是涉及到跨行政区水环境治理，各部门的职能往往产生交叉和重叠，部门之间甚至还会出现矛盾和冲突。比如，国家环境保护部具有对环境影响重大的宏观协调权和微观的协调权，但土地、林业、农业、水利、公安和交通等部门也有防止环境污染和对资源保护实施监督管理的职责。由于不同的职能部门有不同的利益，环境监管政策的制订和执行过程成为一个复杂的利益、权力博弈的过程。新《水法》规定了水行政部门的职责是对水功能区水质进行监测，向环境保护行政部门通报；但《水污染防治法》则规定国务院环境保护主管部门负责统一发布国家水环境信息，会同国务院水行政等部门组织监测网络。显然，环境部门与水利部门在水质监测上谁起主导作用不明确，甚至还出现过部门之间关于水质信息发布的冲突。

    三、我国水环境行政管理体制调整的方向

    提高水环境治理绩效，必须对治理部门权力结构的纵向和横向配置进行整合或协调。从我国目前的情况来看，现行的水环境治理体制属于权力分割型的职能配置架构，这种高成本、低效率的体制已经严重妨碍着我国跨行政区环境治理水平的提高。改革现有体制，将是一个缓慢而艰难的历程。但是，改革始终是提高水环境治理绩效的必然途径，考虑到改革成本，现行体制权力架构的整合应当分步实施：

    （一）强化顶层设计，加强对水环境治理部门权力结构的纵向整合

    可考虑逐步将分散的水环境治理职能整合到几个比较集中的部门，按照环境治理工作性质和能力要求，由专业化程度低的部门向专业化程度高的部门集中。考虑到行政体制障碍的影响，可以采取先易后难的策略，逐步合并同类业务，最后实现部门职能结构的整合。从理性的制度设计角度看，单一式水环境治理体制是最理想的模式。这种体制的特点是由一个机构单独履行水环境治理与水资源利用的所有职能，消除了分散式的环境治理体制的几乎所有弊端，大幅度提高水环境治理的效率。不过，现实中，仅有少数国家的流域实现了这种治理模式，大多数国家由于历史、政治、社会和经济的原因，难以改变分散式治理的现状。比较合理的路径是按照水环境治理的过程和特点，同时兼顾历史形成的分散式监管的现状，以改革成本最小化为必要条件，实行一体化整合式水环境治理体制。这种体制的基本特征是介于分散式体制和单一式体制之间的过渡形态，它强调对水环境治理体系的顶层设计，对原来分散式监管的机构及其职能做适当调整和合并，避免重复监管和真空状态，在整合分散式体制部门功能的基础上，设置一个独立的、具有综合性水环境治理功能的机构，超越部门利益，从而将水环境治理的利益相关者——监管职能部门、企业、政府在环境治理中的共同利益诉求纳入政策制定和执行过程。具体操作可考虑在中央政府层面设立国家水环境资源委员会（类似于国务院食安办的架构），该委员会在水利、环保、农林、土地、矿产、能源、交通等部门的基础上组建，其成员吸收各部委参加。国家水资源委员会的主要职能可以概括为：在全国范围内对不同部门和区域间水资源管理和环境治理工作进行规划和协调；对部门和区域间水资源管理和环境治理方面的矛盾和冲突进行调解和协商。

    （二）遵循流域水环境发展变化的基本规律，重心下移，着力基层治理架构全覆盖，构建网络型的水环境治理体系

    以流域相对权威的协调机构——流域管理局为中心配置环境治理职能，有助于减少横向配置幅度，减少网络覆盖死角。首先，地方政府之间的合作是以追求流域整体利益的最大化利益为出发点，求同存异，保持不同地区之间独立的利益诉求、合理的利益调节和协调机制，将有助于推进地方政府间环境治理合作机制的有效展开。流域内政府可通过流域管理局等协调机构，培养和发展各种地方政府之间的合作项目，提出全流域水污染治理的建议，协调探讨解决流域内基础设施建设、城市规划及产业整合、流域污染防治、跨界纠纷解决等重大问题。其次，着力推进水环境治理权力配置由政府部门独自承担转变为以政府部门为主、社会相关力量共同参与的协作机制。政府治理部门的力量有限，占有的治理资源亦有限，仅仅依靠少数政府部门的力量根本无力承担起全流域的环境治理责任，需要动员社会力量共同参与。因此，应当把企业、社会中介组织、舆论媒体纳入环境治理主体范围，实现治理对象的全覆盖，这将有助于反映民众的意愿和要求，提供有效信息，增强各项环境治理政策的可操作性和民意基础。

    （作者系国家行政学院经济学教研部副教授、经济学博士）

（责任编辑：李焱）