中央与地方关系的宪法文化解析

    ［作者简介］

    李海亮，男，福建行政学院副教授，主要从事行政法学研究；任进，男，国家行政学院法学部教授，法学博士，主要从事机构组织法和地方制度等研究.

中央与地方关系的宪法文化解析

    李海亮1，任进2

    （1.福建行政学院公务员培训部，福州 350002；2.国家行政学院法学部，北京 100089）

    ［摘要］

    宪法文化作为人们对宪法的信仰、理念和情感，以及受此影响对宪政制度的选择，对一国中央与地方关系有深刻影响。我国是统一的多民族国家，长期以来中央与地方关系处于非法制化的状态，这既有宪政制度也有历史文化等方面的原因。法治建构中央与地方关系，要加强宪法制度和观念文化的有机结合，厘定相关基本范畴，并培育中央与地方分权、辅助性原则、公民参与等价值理念，逐步形成一种基于法律并严格遵守法律的社会氛围。

    ［关键词］

    中央与地方关系；宪法文化

    ［中图分类号］D921［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2012)02-0080-05

    一、宪法文化对中央与地方关系的影响

    （一）宪法文化是影响中央与地方关系的重要因素之一

    一般认为，宪法文化是指人们对宪法的信仰、理念和情感，以及受此影响对宪政制度的选择。

    丹尼尔·埃通加·曼格尔说：“文化是制度之母”。国学大师钱穆先生也说过：“一切问题，由文化问题产生。一切问题，由文化问题解决”。同样，宪法文化是宪政得以建立和维持的必要基础，没有宪法文化的依托，宪法制度难以得到有效实施。

    宪法文化也影响一国中央与地方关系的基本格局。中央与地方关系，在不同国家不尽相同，甚至存在明显的差异，这除了受地理、经济、政治、民族问题等影响外，也有历史传统、政治理念、本土文化和外来文化等因素。

    中央与地方关系是社会发展到一定历史阶段的产物，中央与地方关系也要受一国政治理念的影响，在西方大多数国家，长期以来奉行地方自治的观念，地方政府就意味着地方自治，而在我国，长期以来奉行强调大一统的政治文化，中央集中统一的理念根深蒂固。另外，各种制度文明互相交融，也使中央与地方关系受到外来文化的影响。

    我国是统一的多民族国家，一部五千年的中华文明史，就是一部处理中央与地方关系的历史。但长期以来，中央与地方关系处于非法制化的状态，这既有宪政制度本身的原因，更有历史文化的原因。

    我国长期实行封建专制制度，逐步形成了传统政治文化，体现在中央与地方关系上，就是一种中央集权文化，而地方分权、地方自治被看作是西方宪政的理念和制度，而且法治观念比较淡薄。孙隆基分析指出：“中国人是用中央‘地方化’、地方‘中央化’的配方来达成‘天下大治’的。这种‘和合’的方式虽然长期地维持了大一统的局面，然而在浑然不分的情形下，却无法为社会上的任何势力建立明文规定的权利界限。”他认为，这与中国文化的特性有关，“中国人的宇宙论就是在太极中搞阴阳调和，太阴中有少阳，太阳中有少阴。……在政治生活中，才会搞中央中有地方，地方中有中央，造成法权观念的模糊。”[1]

    中央集权的传统观念的盛行和法治观念的淡薄，或是我国中央与地方关系法治建构的一大障碍。

    （二）构建中央与地方关系的法治文化

    法治文化是相对于人治文化而言的一种现代文化体系。法治是一个国家文明发展到一定阶段的社会状态，其表层含义是一种国家治理模式，深层含义则是一种体现治国理念的文化精神。依法治国方略的实施，不仅要通过立法和制度完善形成科学合理的中央与地方关系，更要加强法治文化建设，形成一种基于法律并严格遵守法律的社会氛围。

    新中国成立以来，我国中央与地方关系几次大的调整，主要是通过政策、行政措施来实现的。虽然在《宪法》、《立法法》和相关组织法对中央与地方权限作了原则划分，但过于笼统，仍存在中央与地方政府的事权范围模糊和中央与地方财权配置不科学等问题。结果是，中央与地方关系的变动往往依据一纸文件，两者的关系不稳定。

    随着依法治国方针的实施，应建立相应的法律机制逐步落实宪法的有关原则，通过宪法或宪法相关法明确中央与地方的行政、财政等界限，逐步实现从主要依靠政策调整中央与地方关系，到主要依法规范中央与地方关系的转变，并依宪法和法律予以保障。发挥宪法文化的作用，对于中央与地方关系法治建构，具有重要的意义。

    二、中央与地方关系基本范畴的新视野

    构建宪法文化，首先要对中央与地方关系的相关基本范畴进行厘定。本文选取最有代表性的下列范畴加以辨析。

    （一）中央与地方关系中的“中央与地方”

    “中央与地方关系”在西方国家一般被视为单一制国家纵向政府间关系的重要内容，这与国内学者常用的“国家结构形式”的概念不同。一般认为，国家结构形式是指“特定国家的统治阶级采取的、按照一定原则划分国家内部区域、调整国家整体与组成部分、中央与地方之间的相互关系的总体形式”。[2]在单一制国家，国家结构表现为中央与地方的关系；在联邦制国家，国家结构形式是指联邦与联邦成员的关系。

    在联邦制下，较少使用“中央与地方关系”的提法，而使用“政府间关系”或“府际关系”的用语，在纵向上，是指联邦与联邦成员（州、共和国、邦等）以及联邦成员与其下的地方的关系。但是在我国学界，多将单一制国家中央政府（central government）与地方，或联邦制国家联邦政府（national government，federal government）与各联邦成员，都理解成“中央与地方”的关系，认为地方“主要是指中央政府下的第一级地方政府，在中国就是省、自治区、直辖市政府，在联邦制国家就是州政府”。[3]

    实际上，“中央与地方关系”和“纵向府际关系”也不是同一个概念。在世界范围内，应按联邦制或单一制有所区别地理解政府间关系：在单一制国家，国家结构和政府间纵向关系主要表现为中央与地方的关系；在联邦制国家，政府有三个层次：“地方政府在政府机构体系中位于底层，中间部分则为中间政府（州、大区、省），全国性政府位于最高层。”[4]

    以美国为例。美国作为联邦制国家，政府活动发生在地方、州、联邦三个层次。在美国的政治术语中，“合众国政府”、“全国政府”和“联邦政府”往往是通用的。所谓“联邦制”是关于全国政府与州政府之间的关系，州不是地方政府，只有州以下的行政单位才称为地方和地方政府。美国统计局一年一度发表的《政府统计》，将州政府定义为“组成合众国的五十个州的政府”，而地方政府是指县、市、镇、乡和特别区等，是由州议会通过立法创设或特许成立的。从美国官方文件和学者著述中，可以清楚地看出，纵向府际关系，是指联邦、州与地方政府之间的关系，而较少使用中央与地方关系的提法。如果在美国政治学语境下使用中央与地方关系的概念，一般是指州与其下地方政府的关系。

    在其他联邦制国家，纵向府际关系也是指联邦、联邦成员（州、共和国、邦等）与地方之间的关系。在英国、西班牙等国家，除了中央政府和地方政府之外，中间还有地区政府，而地区作为次中央级，既不是联邦成员也不是地方。

    （二）何谓“地方自治”

    对什么是地方自治，一种认为地方自治主要是指地方公共团体的自治。如按照《中国大百科全书》（政治学卷），地方自治是指“在一定的领土单位内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度”。[5]

    而在有的国家，地方自治并不限于地方公共团体的自治，还包括居民的自治。如日本的地方自治，是建立在两个主要原则基础上的：其一，某一地理区域有权建立自治性质的地方公共团体，它可以在一定程度上独立于中央政府；其二，这些地理区域的居民在一定程度上直接或参与处理当地的事务。同样，在俄罗斯，地方自治，是指在俄罗斯联邦各联邦主体的一定行政区域单位内居住的居民，直接地或通过其选举产生的地方自治机关，自主地解决地方性事务的自治形式。

    根据1985年《欧洲地方自治宪章》第三条，地方自治是指“地方政府在法律规定的范围内，确定并管理属于其各自职责内的、以本区域内居民的利益为目的的重要公共事务的权利和能力”；“这种权利和能力应通过以直接、平等、普遍选举权基础上实行的秘密投票方式自由选出的议员组成的地方议会来行使，且地方议会包括对其负责的地方执行机关。但上述条款在任何情况下，均不得影响采用法律允许的地方居民大会、公民投票或其他任何形式的公民直接参与。”1993年《世界地方自治宣言》第二条规定也明确了地方自治是指地方公共团体自治和居民自治。换言之，西方意义上的地方自治主要是指地方政府作为全体居民组成的自治团体的一种自下而上的、固有的权利和责任，参与自治事务是居民的一项重要的权利。

    我国1982年《宪法》规定实行人民代表大会制度，同时确认人民还通过其他各种形式和途径，依法管理国家或地方事务。许崇德指出，“我国的地方制度的实质上是一种地方自治制，不过我们在习惯上没有这样去称呼它，按照我们的理论，统称为民主集中制。”[6]宪法学界一般只承认民族区域自治，不认同中国实行的是西方意义上的地方自治。同样，在特别行政区制度实行的高度自治体现了中央与地方关系的中国特色，不是完全的自治。特别行政区的高度自治权是由中央依法授予的，主要是指特别行政区立法、行政、司法机关对特别行政区事务的一种权能，且特别行政区的高度自治体现了行政主导。这些与西方国家的地方自治不完全相同。

    （三）法院：国家的抑或地方的？

    长期以来，在司法实践活动中存在审判权、检察权地方化、行政化倾向，使得地方各级法院、检察院在行使国家权力过程中受到地方因素的不当影响、干预，司法公正难以实现，司法权威没有真正树立；在个别地方，存在地方本位主义和保护主义倾向。

    现行《宪法》没有像对人大及其常委会、政府那样分别按中央与地方分类，而是将法院和检察院单列一节，并规定法院是国家的审判机关、检察院是国家的法律监督机关。民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和政府（不包括法院和检察院）。地方各级法院和地方各级检察院产生于国家权力机关并对产生它的国家权力机关负责（检察院还对上级负责），另外，根据作为宪法相关法的《立法法》的规定，司法制度属于全国人大及其常委会的法律绝对保留事项。

    这表明：其一，我国作为统一的多民族国家，应当奉行法制统一原则，审判权、检察权是属于国家的职权。其二，法院、检察院是“国家的”审判机关和检察机关，是“国家的”法院、检察院。其三，国家通过宪法和法律赋予产生法院、检察院的国家权力机关对法院、检察院的组织权和监督权，并没有因此改变其作为国家的审判机关和检察机关的属性。

    三、培育中央与地方关系的宪法文化

    完善中央与地方关系，必须加强宪法制度和观念文化的有机结合，而法治建构中央与地方关系，就要培育分权、辅助性原则、对民众负责、公民参与等基本价值理念。

    （一）树立分权理念，合理划分权限

    中央与地方关系，其实质是中央与地方的权限划分。托克维尔150多年前有言：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节”[7]。研究显示，国家权力纵向配置逐渐出现的一种基本趋势，是强化地方自治，实行地方分权和辅助性原则。根据《世界地方自治宣言》，公共责任应主要由最接近当地居民的地方政府基本单位行使之；地方政府对不专属于任何其他政府也不完全排除地方政府权能的任何事项，应有自主管理的一般性权利，且地方政府的基本职能及改变这些职能的程序应由宪法或法律规定之。在一般情况下，地方政府的权力应是充分和独享的，即使宪法或法律授权中央政府或区域性政府干预地方政府事项时，地方政府也应保留提议和决定的权利；如果中央政府或区域性政府授权，地方政府应获得根据本地区条件实施立法的裁量权。《欧洲地方自治宪章》第四条关于地方自治的范围的规定，也可以成为中央与地方政府权限划分的原则。

    但不同国家结构的中央与地方权限划分不同。J·布莱泽认为，“在权力下放体制中，地方管理权委托给在地方区域行使权力的中央政府的代理人，国家通过财政和纪律的措施实行控制……与权力下放不同，地方分权意味着中央政府或其代理人的权力转交给地方政府的代表，后者不直接对中央政府或其代理人负责；而联邦制和地方分权的主要区别主要在于两者的下级政府的独立地位明显不同：联邦制下的成员国职权行使的独立性，不同于单一制国家中地方的自治，成员国的独立性建立在宪法上，并由宪法加以保障，而不是像地方分权一样主要根源于普通立法。”[8]但也不尽然，有的国家，如意大利、法国是单一制国家，其宪法也规定了地方分权。

    我国《宪法》和《立法法》，只是在立法层面划分了中央与地方的权限，中央与地方政府事务由国务院具体划分，按照“统一领导、分级管理”的体制，从上到下进行分解和细化，存在着不明确、不规范甚至不合理等问题。

    我们认为，应当根据法律规定、事务的性质、范围、管理的效率和经济性、公正性等因素，划分中央与地方职能权限。属于中央政府的职能，管理权应集中于中央；主要面向地方政府的职能，管理权应归地方；对中央和地方共有职能，中央政府主要行使决策权和监督执行权，地方政府主要行使管理权和执行权，做到责权一致。

    （二）增强民主意识，扩大地方对中央决策的参与

    中央与地方关系的调适实质上是利益博弈的过程。中央与地方利益的分配、职能的配置，需要中央、地方双方的民主协商和决策的共同参与，特别是地方对中央有关决策的有效参与和利益表达。因此，中央与地方之间不仅存在单向的中央对地方的监督控制和指导、帮助关系，而且也存在地方对中央的影响和对中央决策的参与关系。亨廷顿指出：“较高水平的政治参与常常导致国民产品的更平等的分配”。[9]《世界地方自治宣言》和《欧洲地方自治宪章》都要求，地方政府在其他层级政府涉及地方事务的决策中，应具有合理和有效的参与权和提出意见权。

    各国具体情况不同，地方对中央的影响和决策参与的方式、途径也不尽相同。总的看，大致包括正式法定和非正式两种，如通过中央有关地方或地区事务的某些机构、提出私法案、司法救济、非官方的地方政府联合会、利益集团、顾问组织等影响或参与中央决策。

    我国在地方对中央的影响和决策参与上，有自己的特点。具体说来，如全国人大代表按照选举单位组成代表团，依法采用投票表决、举手表决或其他方式进行选举和通过议案，参与全国人大的立法、人事任免或重大事项的决定；全国人大常委会委托省级人大常委会组织全国人大代表视察或专题调查；省级政府及其机构以报告的方式向国务院及其主管部门汇报工作，反映情况，或以请示的方式向国务院及其主管部门请求指示、批准；一些由中央立法条件暂不成熟的事项，可以由地方先行一步，为制定全国性的法律、行政法规准备条件、提供经验；有些改革开放方面的做法，可在一些地方先行试点，取得经验后，再向全国推广，以及通过党组织系统的上下沟通等，地方可以多方面地影响中央或参与中央决策。

    在1982年《宪法》起草过程中，一些宪法修改委员会秘书处成员提出两院制的制度设计，建议名称上采用“地方院”和“社会院”的提法，但后来的工作进程表明，两院制方案没有被采纳。[10]在我国目前采用两院制存在宪法体制的困难的情况下，应按照健全民主制度、丰富民主形式的要求，进一步加强地方的影响力和对涉及地方的中央立法、决定重大事项的参与度。此外，地方对国务院决策事务的参与，也应当加强，国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项，涉及地方的，应事先听取地方的意见。

    （三）强化法治观念，实现中央与地方关系的法治建构

    新中国成立后，我国对中央与地方关系也作过多次调整，加强了中央权威，也调动了地方积极性，但总体上看，中央与地方关系调整往往带有浓厚的人治色彩，法治化程度不足。

    以改革开放以来中央与地方关系的调整为例。1987年党的十三大提出“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行，这是一个总的原则。在中央和地方的关系上，要在保证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是提出大政方针和进行监督”。这一要求与1985年《欧洲地方自治宪章》的“辅助性原则”，有相似之处，而且从理念到制度都相当先进。辅助性原则要求公共职能一般应优先由最接近居民的机构实施，政府职能的分配应权衡任务的范围、性质以及效率和经济的要求。但“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行”的总原则，在实践中贯彻得不够理想，这与我国中央地方关系缺乏法治建构有关。

    中央与地方关系法治建构，是建立科学、合理、稳定的中央与地方关系的法治保障。中央与地方关系只有在制度化、法治化的基础上，才能走向现代化的道路，才能使中央与地方关系保持一种均衡和稳定的状态。因为法治化的中央与地方政府关系，不再是单纯的行政隶属关系和上下级关系，而是具有一定契约的性质。

    根据《全面推进依法行政实施纲要》，法治政府建设的目标之一，是“中央政府和地方政府之间的职能和权限比较明确”，其中，中央与地方关系的法治建构是衡量法治政府的基本标准之一，也是深化行政管理体制改革的目标之一。目前，我国中央政策和法律、法规，很大程度依靠地方政府贯彻执行，中央的权威也要靠地方维持。但现实生活中，中央与地方职能配置和权力运行的非规范化、非法治化，在客观上推动了地方政府的短期行为，也助长了地方政府任意扩张权力和利益范围的可能性，一些地方政府往往基于其自身利益的考虑对中央政策和法律的执行有所偏离。

    地方制度的比较研究表明，即使在现代单一制国家，中央与地方关系也是宪法的重要内容之一。我国现行《宪法》在中央与地方事权方面，没有从国家根本法的高度作出明确、清晰的界定，使中央与地方职权的调整，缺乏宪法约束和严格、具体的宪法依据。正是基于此，在中央与地方关系法治建构中需要注意的第一个问题，就是应当明确中央与地方关系的宪法渊源，在宪法层面确立中央与地方关系的基本架构和运行机制。

    中央与地方关系还应当置于国家结构和府际关系的整体框架中，并通过规范化的授权来建构中央与地方关系的基础；同时，中央与地方关系是在一个主权国家范围内的制度安排。由于我国的政治发展主要采取自上而下的授权方式，因此，应当规范中央与地方的权责关系。解决问题的关键在于达成发挥地方自主性、积极性与维护中央统一领导的平衡，而这有赖于不断的制度创新。

    ［参考文献］

    [1]孙隆基.中国文化的深层结构[M].南宁.广西师范大学出版社,2004.328.

    [2]宪法学编写组.宪法学（马克思主义理论研究和建设工程重点教材）[M].北京.高等教育出版社.人民出版社,2011.120-121.

    [3]辛向阳.大国诸侯：中国中央与地方关系之结[M].北京.中国社会出版社,2008.16.

    [4]International Encyclopedia of the Social Science, Volume9～10（London: Macmillan, 1968）, p451.

    [5]中国大百科全书（政治学卷）[M].北京.中国大百科全书出版社,1992.56.

    [6]许崇德.中国宪法（第四版）[M].北京.中国人民大学出版社,2010.181.

    [7]托克维尔·论美国的民主（上卷）[M].北京.商务印书馆,1997.100.

    [8]J·布莱泽.地方分权：比较的视角[M].北京.中国方正出版社,2009.1.

    [9]亨廷顿·纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].北京.华夏出版社,1989.21.

    [10]许崇德.中华人民共和国宪法史[M].福州.福建人民出版社,2003.567-570.

（责任编辑：李焱）