充分利用民间资本和外资发展基础设施

2009年03月04日 08:15 来源：中国经济时报 ■陈金亮

    从上世纪80年代中后期开始，我国开始利用BOT、TOT等特许经营模式引入民间(指国有企业和国内私人投资者)和外国投资者参与基础设施建设和经营，弥补了财政投资不足，加快了基础设施建设步伐，提高了基础设施建设和经营效率，但也出现了产品和服务高价、竞争环境不公平等问题。随着近年来国家财力的显著增强，政府的投资能力和投资冲动回升。基础设施领域在对民间资本和外资开放过程中出现的价格利益矛盾，也使一些人认为：基础设施建设投资还是要由政府承担，要收缩对民间资本和外资开放的范围，由政府承担更多的投资和经营责任。对此，笔者讨论有关问题。

    一、公共财政任务艰巨，基础设施投资需更多由民间资本和外资承担

    我国财政收入从上世纪80年代中后期开始，增加很快。2006年国家财政收入达38760.20亿元，是1985年的19.3倍，1995年的6.2倍，21年间年均增长15.1%。但我国社会事业支出(指文教、科学、卫生支出及社会保障支出)增长更快。国家财政社会事业支出从1985年的347.85亿元上升到2006年的11787.76亿元，21年间增长了33.9倍，年均增长18.3%，高于同期名义GDP的年增长率16.2%，占国家财政支出的比例从17.4%上升到29.2%。但从国外情况看，我国财政社会事业支出的积极变化与建立民生财政的要求相比还有很大差距。2006年我国GDP为210871亿元，财政社会事业支出占GDP的比例仅为5.6%，而上世纪末法、德、意、英等国就已达到25%—30%，美、日、澳、加等国都在16%—20%之间，东亚发展中国家的平均水平也达15%左右。即使要达到东亚发展中国家的平均水平，我国财政社会事业支出应达到31630.65亿元，存在19842.89亿元的巨大缺口。因此，未来财政社会事业支出占财政支出的比例还将大幅上升，基本建设支出所占比例必然受到限制。实际上，1985年到2006年，国家财政基本建设支出从554.56亿元上升到4390.38亿元，但占国家财政支出的比例则从27.7%下降到了10.9%。在这种背景下，基础设施建设的投资任务将更多地需要由民间资本及外资来承担。随着国民收入水平的提高，多数基础设施及相关服务按“使用者负担”原则收费，能产生相应财务收益，在一些基础设施领域引入民间资本和外资也是可能的。

    二、我国基础设施投资巨大，需要充分利用民间资本和外资

    基础设施是社会先行资本，应优先发展。但历史上，在“先生产，后生活”的思想指导下，我国基础设施建设总体水平长期滞后于经济发展水平，基础设施投资过低，累计欠账很大。按照联合国开发计划署推荐的标准，发展中国家城市基础设施投资应占GDP的3%—5%，或占固定资产投资的9%—15%。而我国在1952—2000年的48年里，城市基础设施投资占GDP的比例平均只有1.37%，仅为联合国推荐指标的27%—46%；占固定资产投资比例只有4.3%，仅为联合国推荐指标的29%—48%。按联合国推荐标准估算，在近半个世纪里，我国城市基础设施投资的累计欠账至少高达11692.5亿元—26279.4亿元，相当于每年欠账243.6亿元—547.5亿元。未来，伴随工业化、城市化发展，我国城市基础设施投资的任务仍十分艰巨。据有关专家测算，城市化率每提高1个百分点，城市基础设施投资约需增加2600亿元。2003年我国城市化率为40.5%，城市基础设施投资约为3200亿元；到2020年，我国城市化率将提高到50%，按上述比例估算，城市基础设施投资将增至27900亿元(经CPI调整后的2000年价格为27600亿元)。根据国家2020年GDP比2000年翻两番的经济发展目标，2020年我国GDP将达约40万亿元(2000年价格)，如果财政收入占GDP的比例保持目前20%的水平，可达8万亿元。届时，如果我国社会事业支出占GDP的比例达到15%，行政管理支出占GDP的比例从2006年的2.6%下降到2%，国防支出占GDP的比例维持1.5%左右的较低水平，那么这三项支出就将达到7.4万亿元，剩下的6000亿元只及城市基础设施所需投资的21.7%，存在高达约2.16万亿元的资金缺口。显然，国家财政要包揽基础设施投资任务，只能靠大规模举债，而巨额财政赤字可能会对民间及外国投资产生过大挤出效应，抑制经济增长。因此，要满足基础设施的巨大投资需求，必须充分利用民间资本和外资。

    三、充分利用民间资本和外资，需要政府作为有效规制者，进行有效监管

    1.加快特许经营立法

    我国至今尚未就基础设施特许经营立法，目前有关特许经营的政策文件、部门规章和地方法规，权威性和相互衔接性较差，执行上受政策变化和人为因素的影响大。由于特许经营项目的建设、经营周期都比较长，风险和不确定性较大，民间和外国投资者都迫切要求通过法律来保证政策的稳定性和减少人为因素的干扰。因此，要充分利用民间资本和外资发展基础设施，需要规范、透明和权威的特许经营立法作为保障。

    2.建立科学合理的定价机制

    在自然垄断性强的基础设施领域，进行价格管制是必要的，但价格的形成必须同时满足三个目标要求：促进社会公平、提高企业生产效率、保护企业发展潜力。基础设施产品和服务的价格一般按照“成本＋税费＋合理利润”的原则确定。目前，基础设施领域产品和服务高价问题比较突出，这主要是由于企业成本信息失真和企业成本支出缺乏约束造成的。要解决这个问题，第一，要建立基础设施产业规制会计制度，保障和揭示企业成本支出的合理性和合规性。规制会计是在公认会计准则之外，由规制机构制定、被规制产业(或企业)必须遵循的在会计核算、成本分摊和财务会计报告等方面的一系列规章和制度，目的是防止自然垄断企业不合理开支、通过会计操纵隐藏真实成本、滥用市场力量实施交叉补贴和价格歧视等。第二，要加强审计，提高企业成本支出的透明度，进一步约束企业扩大成本的冲动。第三，要明确政府与投资者之间的风险分担、风险补偿及相应的价格调整机制，并体现为具体合同条款，以增加价格调整的可预期性和透明度，减少随意性和人为因素的影响。

    3.营造公平竞争环境

    在基础设施领域，只有监管下的有效竞争才能保障合理的价格和效率。目前，相对于国有企业和外国投资者，私人投资者在市场准入的实际管理中受到各种或明或暗的限制，在财税、金融、土地和社会服务方面也遭到歧视。为此，政府应切实承担起营造公平竞争环境的责任：一要建立和完善保护私人财产权的法律法规，为私人投资者公平参与基础设施建设和经营奠定法律制度基础。二要加快行政管理体制改革，减少行政审批，推进行业准入政策与管理的公开化、程序化和规范化，为私人投资者营造公平的准入环境。三要加快金融、财税体制改革步伐，建立适合和满足大、中、小各类企业需要的信贷政策体系，积极发展多种所有制的中小金融企业，建立和完善多层次的资本市场，统一税制，规范行政事业收费，为民间投资者营造公平的金融财税环境。四要加快政府与市场中介组织分开的步伐，改革行业协会管理体制和运行方式，真正使其市场化和民间化，赋予民间行业商会在市场中生存和发展的平等权利。

    4.推出符合基础设施项目特点的融资工具

    为了充分利用民间资本和外资，加快我国基础设施建设步伐，仍有必要加强金融创新，加紧研究国际资本市场上新的融资品种，在有效控制风险的前提下，推出一些适合基础设施项目特点的融资工具，如发行资产证券化产品，可为道路、桥梁等大型基础设施项目建设筹集资金；气候债券可以为垃圾发电、清洁能源等温室气体减排项目融资；建立和发行公用事业型产业投资基金能够迅速集中分散的社会资金。

    5.建立健全民间资本和外资的市场退出机制

    对于投资中小基础设施项目的民间和外国投资者来说，通过项目公司上市套现而退出基础设施领域的可能性不大，因此，政府有责任建立一个规范、便利的中小企业产权交易市场，使民间和外国投资者在需要资金的时候，很容易退出部分或全部股权。产权交易市场解除了投资者进入投资领域的后顾之忧，也为所持有的股权提供了一个客观的价格，对于投资决策有指导作用。在产权交易市场上，政府可以以买方的身份出现，解决投资者的流动性困难；也可以作为卖方，实现国有股权和国有资产的转让，通过资产运作为新项目筹集资金。

    (作者单位：国务院发展研究中心企业研究所)

（责任编辑：李志强）