汪蓓：如何化解城管执法与摆摊设点的矛盾？

    近年来，城管执法在政府与社会的广泛关注下，形象得到较大提升。但如何在源头上和制度上探索化解城管执法与摆摊设点的矛盾的有效对策依然是一个值得深思的焦点问题。这一问题如果不能标本兼治，则势必陷入这样一个怪圈：要么强制打压、恶化关系，要么过于弹性、疲软无力。所以，只有从多个层面全方位解决好城管执法与摆摊设点者之间的矛盾，才能切实提高城管执法的水平和社会认可度，实现城市管理的应有价值功能。

    第一，在执法对象上，做到底层关怀与强势执法相结合。

    一般来说，摆摊设点者是生活在社会底层的普通民众，农民、下岗失业人员或低收入人群、弱势群体是城管执法的主要对象。于是，在执法者与被执法者之间形成鲜明的反差，当一个强悍的猛士与一个手无寸铁的弱者交锋时，围观者可能会不由分说地将同情票投给后者，从而使前者一开始就被先入为主地打入欺人太甚的另类行列。同理，城管执法者当面临这一情形时，在舆论面前显然会遭遇各种不利甚至不公评价，即使其执法是公平有据的。此所谓合法不合情理。为此，对社会普通民众，城管执法者应当奉守以人为本的原则，以疏导说服代替强制打压。相反，在执法对象中，也不乏某些欺行霸市、长期违章占道、越位经营、拒不听从劝导与说理者，对此，决不可姑息纵容、放任不管，抑或过于软弱。而必须以强制执法严加管理甚至严厉打击，以维护社会秩序的有效与稳定。

    第二，在执法方式上，坚持柔性执法与刚性执法相统一。

    社会是分层的，不同层级的公民对生命意义和生存方式的理解与实践是不尽相同甚至完全相异的。摆摊是社会底层生活的典型体现，其作用的正反两面性是不言而喻的。所以，不能只着眼坏处，因影响了市容市貌和环境卫生就一棍子打死，彻底禁止、一律取缔。而应该变一味禁止、取缔为注重管理、疏导与教育。我们认为，实行分类管理、采取多层次、多渠道的执法方式是完善城管执法的最根本出路。根据不同情况分门别类地实施管理，能够因地制宜、因时制宜、因人而异，化解矛盾。可借鉴美国的执法模式。

    在美国，法律规定小商贩可以采取很多不同的经营方式，灵活经营。归结起来主要有五种：长期固定型，即以摆摊设点为业，在一个相对长的时期在特定的地点从事经营，并以其所得为生活来源。业余经营型：本身有每个职业，但是在晚上或周末利用休息时间设摊以赚取“外快”。短期固定型，即在固定地点和固定时间里摆摊设点，从事特定经营项目。卖货郎型，即车载肩挑、挨家挨户上门推销。节假日型，即在有重大庆典活动时才临时出摊，如国庆等节假日到来时，到人们聚会的公园、街道等处贩卖饮食和纪念品。我国目前一些城市相继出台政策，开始实行分类管理，在一定程度上容许临时设摊，这较之于以往的确是一个重大的进步。但是应该进一步加以改进与完善，形成一个系统化、全方位、立体型的管理模式与方法、手段。“适度开禁”是有条件的，应当符合两个原则：一是方便市民日常生活，二是符合城市发展现状。在市政设施、集贸市场和相关便民设施尚不到位的城区，在不影响交通、市容与环境卫生的条件下，可以在规定的时段和地段摆摊设点，经营居民日常生活必要品。  

    但是，这并没有解决如何对待在严禁摆摊设点区域违法经营的问题。对超越经营时段与地段的经营行为，应该严加打击。这是无可厚非的。在美国，法律规定，警察可以要求检查商贩的营业执照，如发现无照经营，一般可以赶离售货地点或开具罚单，但是并不没收他的物品，只有屡教不改者才可进行拘留。但是，在中国并不是由警察负责这一事务的，所以，情形大为不同。不过，无论如何，我们为什么不能采取更加合理、理性的方式从教育与感化入手进行治理呢？

    事实上，对行为的外部治理的效果远远不如对意识与心理的内在治理。完全可以在强制取缔之前，运用以下三种方法进行先期整治：一是宣传动员，动员社会全体成员形成共识，认识到违章占道经营的危害性，形成打击的合理，防止社会大众的反感。二是法纪教育，对当事人加强社会道德与公共意识的教育，对多次不改正的，可以举办集中培训班责令强制学习。三是疏导规劝，在采取强制没收、捣毁摊点之前，进行耐心细致的说理与劝导，以帮助一部分人自我矫正。否则，如果在这三种措施失灵时，便应当理直气壮地使用必要的执法手段。

    第三，在执法理念上，达到以人为本与秩序安定相融汇。

    从普通市民和公众立场上看，要保持城市常态的有序环境，没有城管显然是不行的。特别小贩占道经营影响交通、市容、生活时，人们更是意识到城管的必要与价值；当然，如果换位思考，从小贩的角度看，他们往往是生活在社会底层的人，城管如果在执法时简单行事，只图秩序而忽视人性化考量，砸了他们的饭碗，某些情况下无疑是堵住了他们的生路。所以，城管与摊贩的矛盾在本质上是一种深层次的价值冲突，即社会秩序与自由权利的对立。孟德斯鸠说过，自由是做法律许可的事情的自由。这只是说对了一半，其实，在法律之上还有更为重要的决定力量，那就是利益与秩序。

    可见，自由在这里应该是在不损害他人自由、利益下的自由，是在秩序所能容忍的限度内的自由。如果这种自由打破了公共秩序、妨碍了他人利益，就应当予以限制乃至否定掉。那么，摆摊设点的危害性十分严重到了损害全体社会成员和公共利益的地步？其实，不可一概而论。只有违章占道、长期无证经营者等极少数会影响到他人的正常生活与公共利益，而且也只有极少数会使这一危害后果加剧到严重或特别严重的地步。所以，作为管理者，应当从事物的主要矛盾和矛盾的主要方面来思考如何管理，而不只是纠缠于那些细枝末节。

    从实践上分析，如何将以人为本融入城管执法，的确是一个令人颇为纠结的难题。其实，无论什么样的执法方法与方式，都是源自于执法的理念与原则。方向决定方式而不是相反，只要指导思想正确科学，行为方向定位准确了，就可以进行创造性的执法实践，充分体现于践行所秉承的价值准则。当执法者寓原则性于灵活性之中、溶人本化与强制性与一体，城管与摊贩的对立就为化解为在同一中的对立、在对立中的统一，最后形成相互配合与协调行动的和谐局面。当然，仅仅凭借城管的力量是不够的，要坚持以人为本，还必须全社会一致行动、互相配合，为社会弱势群体提供更多的关怀与关爱。（汪蓓）

（作者单位：武汉市外国语学校）

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（责任编辑：年巍）