精心描绘我国社会保障战略蓝图

　　“中国社会保障改革与发展战略研究”项目启动以来，项目组成员先后到20多个省（市、区）开展专题调研，召开专家学者研讨会28次，到12个省（市、区）和4个中央部委召开征求意见会16次，举行或合作举行国际研讨会10多次。图为2008年2月15日召开项目核心组成员扩大会议时的合影。

中国社会保障体系框架图

中国基本养老保障“三险一贴”制度体系框架图

　　“中国社会保障改革与发展战略研究”，是在中央领导同志的直接关心以及人力资源和社会保障部（原劳动和社会保障部）、民政部、全国哲学社会科学规划办公室等的大力支持下，于2007年5月开始组织实施的社会保障研究重大战略项目。这项研究由中国人民大学郑功成教授担任总负责人，由数十位专家组成1个核心组和30多个子项目课题组进行有总有分的研究，先后有数百位学者和官员参与研讨。经过近4年的不懈努力，形成了4卷本的最终研究成果——《中国社会保障改革与发展战略》（总论卷、养老保险卷、医疗保障卷、救助与福利卷），描绘出我国社会保障到本世纪中叶的发展战略蓝图。这项研究历时长、规模大、标准高，其最终成果全面、系统、深入，具有很强的权威性、指导性、针对性，将对我国社会保障体系建设产生重要影响。本报今天推出专版，独家披露这项研究成果的核心内容，以飨读者。

　　——编者

　　推动社会保障制度沿着公平、普惠、可持续的方向发展

　　记者：20世纪40年代的贝弗里奇报告描绘了英国福利国家的理论蓝图，而后风靡西方世界。有人将中国社会保障改革与发展战略研究报告（以下简称战略报告）称为“中国式贝弗里奇报告”。对此您如何评价？这部报告的基本思路与核心观点是什么？

　　郑功成：我理解“中国式贝弗里奇报告”的评价，主要是基于这项研究所具有的宏观战略性及其对中国社会保障建制理念、原则、框架、目标与步骤进行理论规划的特性，但它绝不是贝弗里奇报告的翻版，而是与中国特色社会主义制度相适应的社会保障体系设计。社会保障与一个国家经济社会持续健康发展密切相关，与民生事业和社会财富分配密切相关，其宗旨在于实现国家的长治久安与增进国民的终生福祉，必须坚持“公平、正义、共享”的建制理念，遵循普遍性、统一性、互助共济性、可持续发展、以人为本与弱者优先、政府主导与责任分担六大原则。我国社会保障制度的战略目标，是从弥补制度缺失入手，构建覆盖城乡居民、以缴费型保险为主体的社会保障体系，积极稳妥、循序渐进地推动社会保障制度沿着公平、普惠、可持续的方向发展，在解除城乡居民后顾之忧的同时，不断提高其生活质量及幸福感，切实维护个人的自由、平等与尊严，在新中国成立100周年也就是本世纪中叶迈进中国特色社会主义福利社会。

　　战略报告提出了我国社会保障体系建设“三步走”发展战略：第一阶段（2008—2012年），初步构建“两免除一解除”的基本保障制度支架（覆盖全民的社会救助、医疗保障与养老保险体系）；第二阶段（2013—2020年），实现整个社会保障体系全面定型、稳定发展；第三阶段（2021年—本世纪中叶），全方位地满足国民社会保障需求并迈进中国特色社会主义福利社会。

　　记者：提出我国社会保障体系建设“三步走”发展战略，是基于什么样的考虑？

　　郑功成：提出“三步走”战略，主要有三个依据：一是从现实国情出发。我国处于社会主义初级阶段和地区、城乡之间发展不平衡的现实国情，决定了我国的社会保障体系建设不可能一蹴而就，而必须从建立健全基本社会保障制度开始，经过整个社会保障体系全面定型、稳定发展的阶段，再进入高水平的社会主义福利社会。二是满足城乡居民对社会保障的需求。基于城乡居民社会保障需求不断提高的现实，社会保障从“雪中送炭”发展到公平普惠是客观规律。三是服从于国家宏观发展战略，同步于经济社会发展进程。提出到2020年实现整个社会保障体系全面定型、稳定发展，比较充分地满足城乡居民的社会保障需求，是与全面建设小康社会的目标相适应的。提出到本世纪中叶全方位地满足国民社会保障需求并迈进中国特色社会主义福利社会，服从并服务于我国在本世纪中叶达到中等发达国家水平、成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家这一战略目标。这个“三步走”战略指导着各个子项目的战略规划，从而在最终完成的各子报告中均有相应的体现。

　　构建多层次养老保障体系，在本世纪中叶实现人人享有体面的老年生活

　　记者：在人口老龄化背景下，养老保险无疑是非常重要的社会保障制度安排。战略报告就此提出了“三险一贴”概念，能否介绍一下关于养老保障发展战略的理论规划？

　　郑功成：我国养老保障制度改革与发展的宏观思路是：以解除所有国民老年后顾之忧、确保老年人生活质量为基本目标，以“统筹兼顾、循序渐进、增量改革、新老分开”为改革的基本策略，通过将现有各种基本养老保障制度整合成职工基本养老保险、公职人员基本养老保险、农民基本养老保险三大保险制度与老年津贴制度（简称“三险一贴”），同时维护家庭保障，发展职业性与商业性老年保障措施，最终建立起以缴费型养老保险制度为核心的多层次养老保障体系。

　　就基本养老保险制度建设而言，第一步（2008—2012年前后），尽快弥补城镇部分居民养老保险制度的缺失，基本实现农村养老保险在制度层面上的全覆盖，争取全面启动全国公职人员养老保险改革，并推进职工基本养老保险制度向全国统筹目标迈进，初步实现全民养老保险的制度目标；第二步（2013—2020年前），强力推进相关制度整合，促使“三险一贴”制度体系全面走向定型、稳定与可持续发展，同时缩小不同制度间的差距，实现人人较公平地享有养老金及相关服务；第三步（2021—2049年），将“三险”整合成全国统一的国民养老保险制度，并与老年津贴制度及相关服务一起，共同构成确保老年人生活质量的基本养老保障体系，最终实现人人享有体面的老年生活。

　　就多层次的老年保障体系而言，我国特别需要将有关福利政策与家庭政策和家庭保障有机结合起来，尽可能地使家庭保障功能得以延续与维系；同时，还需大力发展包括职业年金、企业年金及其他可以为老年人提供生活来源的职业性养老保障，鼓励通过商业性人寿保险以及其他市场购买方式获得老年经济保障，不断提高整个养老保障水平。

　　分阶段建立全国统一的国民健康保险制度，逐步实现公平地享有充分健康保障的目标

　　记者：近几年，我国大力推进医疗保障体系建设，取得了一定成效，但“看病贵、看病难”问题仍较突出。战略报告对医疗保障的发展有何设想？

　　郑功成：我国医疗保障制度建设的目标应当是建立全国统一的国民健康保险。迈向这一战略目标的路径是：在将全体国民纳入不同医疗保障制度的基础上，通过将职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、农村居民合作医疗的三元制度整合成职工基本医疗保险、居民基本医疗保险二元制度，再由二元制度整合成区域型一元化国民医疗保险制度；从只考虑疾病医疗的保险扩展成同时考虑居民健康素质提升的健康保障，最终发展到全国统一的国民健康保险制度，确保人人享有充分的健康保障。

　　迈向全国统一的国民健康保险也需要经过三个阶段：第一阶段是在2012年前实现多元医疗保障制度覆盖全民的目标，同时积极推动城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗并轨；第二阶段是在2020年前建立区域型一元化国民医疗保险制度，实现地市级或省级区域范围内的制度整合及待遇公平；第三阶段是在新中国成立100周年时，建成全国统一的国民健康保险制度，让全体国民享有充分的健康保障。当务之急是尽快统一城乡居民医疗保障的经办与监管体制，在提高公共投入的条件下早日实现两大制度的整合。

　　构建综合型社会救助体系，免除人们的生存之忧

　　记者：战略报告中提出构建综合型社会救助体系以免除全体人民生存之忧的建议，其核心思想是什么？

　　郑功成：改革开放30多年来，共同贫穷已被送进了历史，但贫困现象并未消失。即使将来绝对贫困消除了，相对贫困现象也会长久存在。因此，面向贫困或低收入人口的社会救助制度不可缺少。我国现行的社会救助制度是以最低生活保障为核心的，近10年来设置了诸如医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助，但总体上仍然是一种城乡分割、项目分割的生存救助。随着我国经济社会发展水平的提高，并依据社会保障体系建设总体目标，我国社会救助改革与发展的战略目标应当是从单项救助向综合型救助、从城乡分割救助向城乡一体化救助、从生存型救助向促进发展型救助、从维持温饱型救助向追求一定的生活质量型救助发展。不过，基于城乡分割与地区发展严重失衡的现实，社会救助体系建设需要分步推进。在第一阶段（2008—2012年）只能从缩小不公平入手，以城乡一体的最低生活保障和自然灾害救助为支架，以急难救助等为重要内容，向城乡一体、覆盖全民、能够基本满足国民多种生活困难救助需求的综合型社会救助体系发展。在第二阶段（2013—2020年）完善相关立法，在明晰中央与地方救助责任的条件下促使综合型社会救助体系全面定型，不断缩小城乡救助差距，使国民平等享有社会救助权。第三阶段（2021—2049年）所追求的是受助对象的人格平等与尊严，全体国民将在一个统一的综合型救助制度框架下免除生存危机，并获得有助于个人与家庭发展的更高水平的援助。

　　促进社会福利事业大发展，全面满足城乡居民的社会福利需求

　　记者：项目研究的最终成果对社会福利给予了高度重视。请谈谈这方面的考虑。

　　郑功成：过去对社会福利相对忽略，主要是由于劳动者对社会保险的需求以及困难群体对社会救助的需求更显紧迫。现在情况正在发生变化，主要是人口老龄化的加速到来和家庭保障功能的持续弱化，以及老年人、残疾人、儿童、妇女等不同群体对社会福利需求的急剧增长，使我国进入了不发展社会福利事业便会损害国民生活质量的新时期。因此，政府须进一步发挥主导作用，促使社会福利从照顾弱者向普惠全民转变。在体系建设目标方面，我国的社会福利应以社区服务为基础，以政府主导、社会参与、受助者自助的各种社会化福利服务（包括老年人福利、儿童福利、妇女福利、残疾人福利、住房福利、教育福利等）及相应的福利津贴为主体，以职业福利为补充。在保障内容方面，需要随着社会发展进步与民生诉求升级向更广阔的领域延伸。例如，从人的需求出发，国家需要考虑并适时建立长期护理保险，发展临终关怀事业。在实施方式方面，社会福利应实现包括筹资社会化、设施社会化、服务社会化在内的实施方式社会化。当然，发展社会福利事业是一个渐进的过程。我们的设想是，在第一阶段（2011—2015年）能够初步形成社会福利体系制度框架，重点推进城乡老年人、残疾人服务体系建设和幼儿事业发展；在第二阶段（2016—2020年）实现社会福利事业全面定型、稳定持续发展，尤其是基本福利制度走向成熟，护理保险与临终关怀等事业获得发展，全面满足城乡居民的社会福利需求；在第三阶段（2021—2049年），不断提升社会福利水平与社会服务质量，使之成为中国特色社会主义福利社会的重要制度支撑，实现让人生有体面、死有尊严的目标。社会福利事业的大发展，将是我国社会保障体系健全、成熟的重要标志，必将极大地保障与改善城乡居民的生活质量。

　　我国社会保障制度发展历程（链接）

　　1951年，国家制定《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着我国社会保障制度正式建立。迄今，社会保障制度发展可以划分为两个大的阶段。

　　第一阶段：从新中国成立到改革开放前。我国社会保障制度与计划经济体制相适应，制度安排是“国家—单位（集体）保障制”，具有国家负责、单位（集体）包办、板块结构、全面保障、封闭运行等特征。在城乡二元分割和高度集中的计划经济体制下，包括劳动保险制度、公费医疗制度等在内的主要制度安排面向城镇居民；在农村，除自然灾害救济及灾荒年份的生活救济外，基本上只有依托农村集体经济的农村合作医疗与五保制度。

　　第二阶段：改革开放以来。农村土地承包责任制的推行和城镇国有企业改革、劳动体制改革的推进，使原有社会保障制度失去了组织基础与经济基础。社会主义市场经济体制的确立与社会结构的分化，又对社会化的社会保障制度安排产生急切的需求。在这种形势下，自20世纪80年代中期开始，中国社会保障制度进入全面改革时期。1986年国务院制定有关待业保险的法规，1994年选择江苏镇江、江西九江作为医疗保险改革试点，1995年推动统账结合模式的职工基本养老保险试点，1998年实行住房体制改革，1999年建立城镇居民最低生活保障制度，2003年开始建立新型农村合作医疗，2004年“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”被写入宪法，2007年建立农村最低生活保障制度，2009年启动新型农村养老保险试点，2010年通过《中华人民共和国社会保险法》，中国社会保障制度逐渐走上了政府主导、责任分担、社会化、多层次化的发展道路，制度框架初步形成，并日益呈现出“国家—社会保障制”的特征。

　　2010年10月，党的十七届五中全会通过的“十二五”规划建议提出，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。可以预见，在“十二五”时期，我国社会保障制度将向定型、稳定、可持续的发展阶段迈进，人人享有基本社会保障的目标将逐步成为现实。

　　（鲁全）

（责任编辑：张秀华）