陶 然
一、城中村现有改造模式及困境
目前全国各地“城中村”改造存在政府主导、村集体自改、开发商与村集体合作三种改造模式，都难以普遍推广。
(一)政府主导模式
在政府主导的城中村改造中，地方政府作为改造主体和责任人负责改造政策、住宅拆迁补偿和村民安置方案制定和实施。政府在制定改造方案后，由财政投资解决村民住宅拆迁补偿。在该模式下，地方政府的利益体现在完成拆迁安置后通过招、标、挂方式出让剩余地块获得土地增值收益。
上述模式易导致两个极端：经济欠发达地区一些政府以“改造城中村”、“提升城市形象”为名主导大规模、运动式拆迁，对农民补偿严重不足，暴力拆迁、群体性事件发生频率大大提高；经济较发达地区却出现部分村民要价过高，拆迁安置成本太大，政府和村民很难谈拢，导致改造难以推进的情况。以深圳福田区岗厦村为例，2007年启动改造，但拆迁谈判一直僵持不下，政府不得不大幅度提高补偿，导致岗厦原住民中家庭资产过亿元的达到10户，全村每户都超千万。即使如此，迄今为止仍有5%的村民没有签约。
(二)集体自行改造模式
这种模式是以村集体为基础，通常结合村集体股份制改造，由村集体自行筹资，完成拆迁安置、回迁和商品房建设全部工作。改造完成后，村集体将剩余住房上市销售，形成滚动开发。但该模式存在开发者建设过程难以获取贷款、住宅开发质量不高，基础设施难以到位，住宅为“小产权房”难以上市，政府也无从抽税等问题，因此，这种模式只有极少数集体经济实力雄厚的村庄才能推行。
(三)开发商与村集体合作改造模式
目前一些地方开始探索开发商与村集体合作改造的模式。如深圳2009年发布《深圳市城市更新办法》，鼓励开发商与村集体合作改造，并制定了相应方法和措施。但开发商介入改造可能存在以下问题：(1)开发商以利润为根本驱动，很可能以不利于社会和谐的方式改造；(2)开发商资本结构以少量自有资金加大额银行贷款构成，对货币政策收紧敏感，可能因政策调整不能按期完成甚至中途退出改造；(3)一个城市“城中村”数量众多、规模大小不一，小村占地很小，且可能被城市道路切分成零碎地块，对开发商缺乏吸引力。这就需要在“城中村”改造中进行整体统筹改造。
上述三种模式都存在着的共同问题是：虽然改造后城中村基础设施和城市面貌大大改善，但基本上变成了中高档商品房小区和商业区，丧失了对流动人口的容纳功能。城中村拆了，那些原来靠房租收入维系的失地农民怎么办?那些居住在城中村的大量流动人口又往何处去？
二、城中村改造模式创新
(一)公私合作、各蒙其利，创新城市开发模式
城中村改造本质上是一种都市更新。世界各地，尤其是发达经济体积累的经验可以提供重要借鉴，比如美国、日本、台湾等国家和地区进行的土地“增值溢价捕获”、“区段征收”和“市地重划”等。经验表明，这些创新政策工具可以成功地解决政府公共建设的补偿难题，土地权利人可原地安置，改造后公共设施完善、生活质量提升、土地财产增值。
我国完全可以借鉴上述政策工具，结合国情，以确权为前提推进土地制度创新，在有效改造基础设施、全面提升公共服务基础上，继续让“城中村”地段为低收入阶层和流动人口提供廉价优质住房，最终建立政府、原土地权利人、外来人口、乃至开发商多方的利益均衡。可考虑如下操作模式：
1.首先将城中村土地国有化。这些土地既已纳入城市范围，将其国有化并无法律障碍，反而有利于产权明晰，并在现行政策法规框架下进行开发，避免“小产权房”问题。
2.政府实行区段征收。根据统一规划，政府无偿征收一定比例城中村土地，其中部分可作为城中村基础设施建设用地，剩余部分拍卖获取出让金作为基础设施改造来源，并可能节余部分土地建设保障性住房。征收比例视城中村实际情况(人口、密度、地价等)大致确定在30-50%之间。
3.政府负责城中村基础设施投资，并按规划进行改造，灵活运用城市规划手段适当提高地段容积率，确保村民剩余地块的有效增值，从而使村民愿意无偿让渡部分土地给政府。以上为典型“区段征收”与“增值溢价捕获”做法。政府可考虑在改造完成后的城中村建立一些城市公立学校，接受外来人口子女入学，解决外来人口住房问题和子女教育问题。
4.城中村村民保留经区段征收和基础设施改造后大幅增值的剩余土地，并发放国有土地使用权证，允许其在限定条件下进行开发。村民可自行组织向银行贷款，或联合其他主体合作开发，解决集体建设用地开发难以获得贷款问题。政府可规定上述村民开发只能建设面向低收入群体的出租房，或建设住房在一定时期内(如20-30年内)不能出售，只能出租。如是通过适当限制，就可通过市场机制有效地解决低收入人口和流动人口的居住问题。
5.对于面积过小或地块被切割成畸零细碎状态的城中村，采用“市地重划”的办法，在全市范围内进行交换分合，重新整理，然后再分配给原土地权利人。
6.对改造后物业短期开征出租屋管理费，然后逐渐过渡到开征物业税。
在上述模式下，政府一方面不直接投入基础设施改造，而且可在改造中抽取相关开发税费。当改造完成后，地方政府可通过出租屋管理费和物业税获得长期、稳定税源。
(二)以城中村改造作为土地、户籍、财税制度联动改革的突破口，带动社会建设与公共服务，实现均衡发展
1.推动城中村改造模式创新有助于深化土地制度改革。推动集体建设用地入市，改变目前城市政府作为商、住用地单一供地主体带来的垄断供地、房价飙升等问题，有助于实现中央提出的“集体建设用地同地同价”的土地管理制度改革目标；一旦上述改造模式推广，城市出租房供给就会大幅度增加，房租租金也完全可以下降或接近到政府直接供应公租房的房租水平。
2.推动城中村改造模式创新有助于实现户籍改革突破。通过上述市场机制提供可支付性住房，地方政府就未必需要大规模进行公租房建设。与此同时，通过在这些改造地段附近建立一些城市公立学校，解决外来人口子女教育问题后，户籍制度改革就完成了实质性突破。
3.推动城中村改造模式创新有助于实现地方财政体制改革突破。它将有助于减少因“小产权房”等非法建设蔓延导致的政府无从抽税。如能和物业税改革结合，将使地方政府从当前扭曲性“土地财政”摆脱出来，逐渐转向以物业税为主体的城市建设融资模式。从中央政策来看，以物业税作为城市建设开发主体税收的模式，是我国未来地方财政改革的发展方向，而从城中村改造开始推行物业税，以及土地增值税，就是实现这种上述改革的一个关键突破口。
4.综合效应。在当前形势下，实行上述城中村改造模式不仅有利于压房价并同时促进经济增长，还可以减少社会矛盾，实现政府和社会多赢：即在城中村原住农民，流动人口多方满意的同时，不会降低政府财政收益，甚至在长期为政府培育稳定税基。最关键的是，以上操作还能实现土地，户籍、财政改革联动和整体突破。建议在中国城市化最快的地区，如珠三角，长三角、环渤海的大中城市推进试点。
三、政策启示
上述城中村改造模式创新可以提供大量廉价住房。以此为基础，可进一步考虑超越传统“政府主导”或“市场主导”二分，以公私协作创新保障性住房提供。
(一)金融创新：将炒卖资本从需求面引入供给面
在保障性住房建设中，配比合理的商业地产面积，实行“以商养房”，不但可提高社区生活便利、帮助解决村民及低收入群体就业，且可用商业面积租金收益覆盖部分物业管理费用(通常这类社区物业费水平低于市场水平)。
由于保障性住房中的公租房带租约，且未来可出售，因此住宅部分收益有一定保障；加上商业部分租金收益可预期，就构成了地方政府发行保障性住房建设债券的信用基础。建立以上述信用为基础的各种房地产信托投资基金，可作为未来保障性住房建设的一种主要融资模式。
(二)产权创新：自有和租赁之外的股份合作建房
虽然住房供应不足是目前房地产泡沫的一个原因，但住房市场的结构性问题也不可忽视，房屋变成了一种投资品。其实，在自由和租赁之外，还有其他多种住房建设模式。目前国家解决住房问题主要思路是加大住房保障力度，除廉租房和经济适用房外，还有针对广大“夹心层”的公租房，但在此过程中，如何保障效率和公平，都存在很大难度。
除政府主导与市场主导外，国外广泛实践的第三条道路——即集体合作股份建房，还没有引起足够重视。首先，合作建房只限房主本人居住、严格限制转租，这就减少了个人投资多套房屋的可能性。“有限市场增值股”等甄别工具则进一步限制了投机购房；由于房屋所有者是住房合作社而非个人，代替个人承担贷款、纳税等责任，个体压力减轻。此外，由于合作社是非盈利性机构，租金比市场价格便宜。
虽然合作建房与公租房思路相似，却可以减轻政府的负担，另外还有“藏富于民”、让老百姓分享收益的好处。合作建房不是政府拥有产权，而是“集体”拥有产权。政府可以通过税收、补贴等政策手段予以引导和支持，但不直接参与经营，不仅调控手段更加灵活，也更加公平有效，构成房产领域公私合作的又一典范。
我们认为，通过把上述城中村改造模式创新与保障性住房建设思路开拓这两个方面的工作结合，既能实现城中村改造的高效推进和多方共赢，也可以加速保障性住房的建设，有效促进户籍制度改革、提升城市化质量和加快地方财政转型，从而最终实现中国经济、社会体制的全面改善。
作者系中国人民大学经济学院教授
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（责任编辑：王雅洁）
