一、保障性住房的内涵
按国家主管部门的有关说法,保障性住房包括:廉租房、经济适用房、限价商品房、公共租赁房。
但是各地方的认知和实践不完全相同,例如重庆市和湖北黄石市,把廉租房纳入公租房体系,对经济适用房和限价房则淡化处理,不发展或是不作为重点发展。而有的地方重点还是发展经济适用房和限价房。
看来,我国保障性住房和公共租赁住房,尚未形成规范,还处在探索之中。
二、保障性住房建设计划和落实情况
国家决定,“十二五”期间,全国将建保障房3600万套,其中2011年和2012年各建1000万套。全部建成后,保障房在城市住房面积中约占20%。
据主管部门有关负责人介绍,今年的1000万套保障房,约200万套是产权型的经济适用房和限价商品房;400万套属于棚户区改造,也是产权型的;还有400万套是廉租房和公租房(其中廉租房180万套,公租房220万套)。总投资约1.3万亿元,其中中央财政安排补贴1030亿。据测算,经济适用房、限价房和棚户区改造,资金可以自求平衡,即通过销售收回投资并有一定的利润。真正需要政府出钱的,是廉租房和公租房,中央财政的1000亿,主要是补贴这方面支出。而这方面的总支出,约为5000亿元。
今年的1000万套保障房如何分解到地方,尚未看到相关资料。从媒体报道看,由于作为政绩考核内容,实行问责制,许多地方对保障房建设是积极、认真的。各地政府纷纷仿效重庆、黄石,建立保障房的融资平台。银行和各类社会资金,对于经济适用房和限价商品房也表现出极大的热情。
但是,廉租房和公共租赁房的融资,存在一定困难。除了中央财政补助1030亿,还安排土地出让收益的10%,大体也是1000亿,还有公积金增值收益四五百亿,合计可以落实2500亿左右。另外还有2500亿,需要各地自己想办法筹集。
各地的办法是:
1.“捆绑式”配建。让开发商建商品房的同时,配建公租房,建经济适用房的同时,配建廉租房。
2.廉租房和公租房项目中,配套10%-15%的商业设施,用于出售,可以回笼部分资金。
3.廉租房和公租房分配5年后,可以出售给符合条件的承租人,以缓解资金压力。
4.政府融资平台以储备土地抵押或以政府信用担保贷款。
5.由政府融资平台或政府回购担保,成立公租房投资基金。(上海)
6.政府或融资平台向社会发债。(重庆)
7.鼓励有条件的大企业用自有的土地,建公租房。
8.没收违法建筑,作廉租或公租房。(石家庄)
9.要求国有企业承担公租房建设任务。
国家主管部门的有关负责人判断,今年完成1000万套保障房建设任务,应无大问题,但是房子建起来后的管理,诸如准入、退出、维修等,则是严峻的挑战。
我认为,由于把保障房建设列入政绩考核内容并实行问责,各地方还会想出更多的办法筹集资金,力争完成任务。但各种办法(除了石家庄办法)万变不离其宗,都是通过市场筹集资金。从市场上筹来的钱,是要求回报的,而廉租房和公租房却不可能产生回报。相反,后期的管理和维护还要继续投入。这个矛盾,可以用借新还旧加以拖延,却不可能从根本上得到解决。因此而产生的资金“窟窿”,最终还是要靠财政来填,搞得不好,财政的“包袱”会越背越重。这一点,应当引起重视。
三、保障房建设对房价的影响
增加保障房供应,无疑可以从整体上抑制房价过快增长,但开始时由于保障房数量少,作用不会太明显,随着数量增加,作用会逐渐加大。
本轮政府调控的一个主要目标,是让商品房的价格降下来,回归理性。我判断,保障房建设起不到这样的作用。理由如下。
近些年导致房价飞涨的机理是,由于住房制度的缺陷,大量自住性需求资金没有相应的供应渠道,只能与投资、投机性需求资金混在一起,在商品房市场上竞争。投资、投机是不管价格高低的,只要预期看涨,就可以出手买了再卖,赚取差价。卖了以后,可以再买再卖,反复赚钱,房价就这样一路炒高上去。在这样的过程里,自住性需求根本无法与投资、投机需求竞争,只起一个垫底的作用。
按保障房建设计划,最终占城市住房的20%。简单算一下,还有80%的家庭要靠商品房解决居住问题。假设其中富人(也是投资、投机的主力)为10%—20%,那么还有 60%—70%的中等收入人群的自住性需求,与富人的投资投机需求竞争,房价怎么可能降得下来呢?不错,城市户籍居民有不少已有了住房,但考虑新增的城市人口、流动人口特别是农民工等因素,基本格局恐怕不会根本改变。在这样的态势下,一些措施如收紧流动性、限购,只能在一定时期内抑制房价的上涨速度,而不可能把房价降下来。有的措施如提高首付,还会使自住性需求受到伤害。
四、根本的解决办法是进一步改革住房制度
我认为,根本的解决办法,是把自住性需求与投资投机需求切割开,各自走不同的供应渠道。为此必须进一步改革住房制度,针对现在流行的住房“双轨制”的说法,应实行“三轨制”。所谓“三轨”,就是在完全市场轨和完全保障轨之外,再加一个半市场半保障轨。
我国最早提出半市场半保障设想的,是邓小平。他在1980年代就讲,解决中国的城市住房问题,要走“民建公助”的路子,其实就是半市场半保障。半市场半保障或民建公助的具体形式,国外有很多经验可借鉴。我认为,比较好的形式,是发展住宅合作经济。合作社既是市场主体,又是政府提供一定保障的对象,比较便于规范。而笼统的所谓合作建房,则很难规范,不宜提倡。住宅合作经济,在国际上有近200年的历史,有成熟的经验和管理规范,对解决民众的住房问题,发挥着重要作用。例如,德国的居民住房,约30%是由合作社提供的。欧洲其他国家、美国、日本等,住宅合作社也都有相当程度的发展。
在我国,住宅合作社作为非盈利经济组织,也有广阔的发展前景。政府对合作社的扶持(即保障)力度,如土地供应、税收优惠、资金支持等,可以因时因地而宜。仅仅没有开发商利润这一条,房价就可以控制在成本价格区间。符合条件的社员,有居住权、继承权,但没有完全的所有权,不能上市买卖,也就不会产生投机炒作引起的房价大起大落。住宅合作社有广泛的适应性,收入高一些的人,可以参与建档次高一些的房子,收入低的则可参与建档次低一些的房子。住宅合作经济如能蓬勃发展,可以大大增加住房的有效需求和有效供给,充分发挥建筑业的支柱产业作用。
三轨并举,彻底打破开发商的自然垄断(双轨只打破了一小部分),但并不妨碍富人对住房的投资、投机活动。当然,由于相当数量的中等收入人群的资金撤出商品房领域,投资、投机活动会受到一定抑制,趋于理性、健康,有利于保持房地产业的弹性与活力。
有了第三轨,土地、金融、财税、工商等才好发力、配合。如低地价或免地价,合作住房储蓄,税收优惠,等等。没有,就无从配合。
一段时期以来,对房地产业的调控,以打压投资、投机为主要方向,这是治标而不是治本之策。单纯打压,后果是减少供应,在现行利益格局下,会影响政府财政,因而难以持续。社会上有大量游资,是客观存在的(仅温州市就有近万亿),一有风吹草动,还会回来。一旦回来,房价仍然无法控制。因此,治本之策是增加住房供应,但只增加保障房的供应和商品房的供应,仍然解决不了中等收入人群的问题,必须考虑改革住房制度,增加一个第三轨的供应渠道,才能从根本上解决城市居民的住房问题。
五、政府不宜包得太多
实行“三轨制”,公租房可以为合作社提供的相应档次的租赁住房取代,就没有必要搞了,政府只负责提供廉租房就可以了。政府包得太多,弊端也多。一是财政包袱重,可能产生政府信用危机。二是不利于转变政府职能,许多地方为建保障房或公租房而成立的机构,既是政府部门,又是企业或事业单位;既负责融资,又负责建设,还负责经营和管理;既储备土地,又有房产。结果是权力不断扩大,不利于廉政建设,不符合市场经济的要求。三是公租房的准入、退出等的管理事务繁琐、复杂,势必要求扩大公务员或准公务员队伍,不利于精兵简政;而且会把矛盾都集中到政府身上,不利于社会和谐。
发展住宅合作经济,则没有这些弊端。建房资金由合作社筹集,主要来源于社员,财政不背包袱。合作社有理事会、监事会、社员大会或社员代表大会以及法人代表,分别履行职责,负责房屋建设、分配和日常管理等。政府则主要当“裁判员”,依据有关法律、政策、章程,对合作社进行监督,并采取必要的扶持和调控措施。随着住宅合作经济的成熟与发展,符合自住需求的住房供应会大大增加,有效缓解供需矛盾。合作社内部的监督制约机制,可以有效保障住房的质量和标准。
总之,解决城市住房问题,政府不宜包得太多。改革住房制度,发展住宅合作经济,大有可为!
最后应当指出,在没有住宅合作经济的情况下,政府建公租房,还是必要的,可以解决一部分人的住房困难。比之“单轨制”,“双轨制”是很大的思路调整和进步,对此不宜简单地加以否定。
(责任编辑:李志强)