在“国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议”中，中央首次明确提出要建立扩大消费需求长效机制。消费长效机制的现实意义容易理解，关键是如何建立消费长效机制。自20世纪90年代末期以来，我国出台了一系列刺激消费的政策措施，但总体效果欠佳，这不是因为政策导向有误，而是因为缺少让政策充分发挥作用的体制机制。消费长效机制的建立，应当进行制度创新。
扩大消费需求的政策效果总体有限
1998年2月，中央首次明确提出 “扩大国内需求”的发展战略。以此为契机，我国出台了一系列扩大消费需求的政策措施，并取得初步成效。
1998-2009年，最终消费支出由51588.2亿元增加到165526.8亿元，绝对额增加了2.21倍；人均消费支出由3159元增加到9098元，绝对额增加了1.88倍。1998-2009年，城镇居民和农村居民的家庭恩格尔系数在波动中呈下降趋势，分别下降了8.2%和12.4%，消费结构初步改善。尽管如此，扩大国内消费需求政策效果离预期目标差距很远。消费总量不足和消费结构失衡的问题仍然明显，消费长效机制尚未建立。
1.消费总量不足。一是消费率水平偏低。1998-2009年，我国最终消费率从近60%降低到48%，而主要国家的消费率大约为66%- 87%。尽管各国国情不同，不能通过对比简单下结论，但有一点可以肯定的是，我国的消费率水平过低。
二是消费率成下降态势。纵向来看，消费率呈缓慢下降态势，从1998年的59.6%下降到2009年的48%，国家扩大国内消费需求的政策效果远未发挥出来。
2.消费结构失衡。一是城乡消费结构失衡。农村居民消费占城乡居民消费的比重不足一半，并且自1998年以来呈下降态势。农村居民消费占城乡居民消费的比重从1998年的36.89%下降到2009年的23.80%。此外，城乡消费层次也有较大差异。农村居民消费比重最大的是食品类支出，所占比重大约为40%以上，其次为居住类和文教娱乐用品及服务类支出，分别约为18%和10%。城镇居民消费比重最大的是食品类支出（约为29%），其次为居住类（约为8%）和交通通信类支出（约为11%），文教娱乐用品及服务类支出只位于第4位。值得注意的是，2009年，除食品类支出比重之外，城镇居民在所有其他方面的支出比重都高于农村居民。农村居民的教育、医疗、卫生保健等方面的消费能力不足，影响农民就业能力，将进一步加大城乡差距。
二是政府消费和私人消费失衡。最终消费支出中政府消费支出的比重大约为25%，但十余年来有所上升。1998-2009年，政府消费支出占最终消费支出的比重由24%增加到27%。相应地，居民消费支出占最终消费支出的比重由76%下降到73%。
三是国内消费和国外消费失衡。我国存在着显著的消费外移现象。2005-2009年，出境游客出境旅游消费总量从217.59亿美元增加到437亿美元，人均消费量由700美元上升到917美元。由于2009年我国人均境外消费支出已超过美、欧、日，而我国人口众多，生产力水平低下，人均消费水平又较低。由此推断，我国人均境外购买消费占人均消费支出的比重要比发达国家高得多，消费外移将明显降低消费政策目标预期。
制度缺失导致消费长效机制难以建立
由于缺乏相应的制度作为保障，我国消费政策的作用效果经常被体制性因素抵消，政策刺激消费的作用还没有充分发挥，导致消费长效机制难以建立。
（一）土地财产权保护缺失
财产是消费的前提，保护财产及财产权比增加收入或者补贴重要得多。无论是从制度设计层面还是从制度执行层面来看，我国消费者财产权利保护存在较多缺陷。以农民土地财产权保障缺失为例，由于农村土地集体所有产权主体的模糊性、集体所有权流动的不平等性以及土地征收补偿费用偏低，农民处于弱势地位，而分散的农民的权益又不能得到相对集中的集体组织的有效保护，农民土地财产权利屡屡受到侵犯。随着城镇化进程的推进，农民土地财产权受到侵犯的事件愈演愈烈，既影响社会稳定，又极大地阻碍建立消费长效机制的进程。
（二）财税体制缺失
一是税收管理体制有利于投资，不利于消费。我国税收体系的典型特征是：主体税种以生产型的间接税为主。2009年，仅增值税、消费税、净进口货物增值税和消费税、营业税这几大间接税种的收入占全部税收收入的56%，企业所得税和个人所得税收入仅占全部税收收入的26%。这种税制容易导致低水平重复建设、产能过剩和居民消费不足。首先，生产者容易将税收负担转嫁给消费者，增加消费者负担。其次，间接税比重过高，税收收入分配功能弱化，不利于提高消费能力。第三，个人所得税由于存在分类征收模式、税前扣除不合理、源泉扣缴制度等问题，工薪阶层承担了个人所得税税负的60%，税收逆向调节抑制了消费需求。
二是土地财政进一步强化投资，遏制消费。近10年来，各地土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中比重不断提升。2001-2003年，全国土地出让金达9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在“土地财政”模式下，地方财政支出大部分都用于与土地开发相关的投资支出。土地财政与税收体制不谋而合，二者相互强化，进一步弱化了国家扩大消费需求的政策效果。
三是基层财政困难导致政府消费比重提高。在财政收入有限的情况下，基层政府特别是县乡政府只好优先保政府运转。我国正处于工业化中后期，社会矛盾突出，政府不得不增大用于未列入国家财政预算的城镇居民委员会和农村村民委员会的业务支出，用于提升均等化消费的公共服务支出相应减少。这样，一方面增加了地方政府消费的比重；另一方面，私人消费比重因政府公共服务缺失而下降。
（四）消费监管体制缺失
表面上看，我国政府监管部门林立，消费监管体系健全，仅食品安全就涉及农业、质检、工商、卫生、环保等多个部门。但一旦出现消费安全事故，似乎每个部门都可以不对安全事故负主要责任。实践表明，无论是苏丹红、三聚氰胺、毒豇豆等事件，还是家电伤人、“楼脆脆”等其他行业安全问题，都表明我国消费监管体制缺位。由于消费监管体制不顺，不少消费者对国内消费产品乃至消费监管缺乏信心，甚至产生信任危机，也导致部分购买力向国外转移。
（五）社会管理体制缺失
由于历史的原因，我国长期实行“城乡二元”管理体制，政府提供的社会保障、教育、公共租赁住房等公共服务不到位。以公共养老保险为例，我国公共养老保障体系的覆盖面狭窄，只占人口总数的15%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。社会管理体制滞后制约了居民特别是农民消费预期的提高，不利于消费需求的扩大。
加快制度创新，建立消费长效机制
建立消费长效机制，政府的作用十分关键，为此应完善土地财产权保护、政府考评、财税、消费监管和社会管理等多方面的管理体制。
（一）完善土地财产管理体制
一是缩小土地征收范围，严格区分公益性用地和经营性用地，逐步将缩小征地范围的战略目标纳入法制框架。二是提高土地征用补偿标准。三是增大农民在征地过程中的话语权和谈判权，扩大农民在土地级差地租中的受益比重。四是推进土地要素的流转。在缩小农村土地征用范围、坚持城乡统一规划、严保耕地的前提下，大胆而又谨慎地为农村建设用地入市流转，打破政府垄断土地一级市场的格局，切实保障农民土地财产权益，为扩大农村消费奠定制度性基础。
（二）完善政府考评制度
淡化传统经济指标的考核权重，增加反映消费和政府提供公共服务的考核指标和权重，包括：城乡居民消费总量和人均消费量、城乡居民消费增长率、教育、医疗、卫生等公共服务等。通过完善政府绩效考评制度，加大对民生和消费的考核力度，加快建立消费长效机制的进程。
（三）完善财税管理体制
建立和完善有利于保障和改善民生的财税管理体制。一是加大收入分配力度。改革现有个人所得税制度，逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度，加大对高收入者的调节力度，发挥所得税收入分配的调节作用。二是研究开征房产税，积极稳妥推进地方举债制度改革，既抑制住宅投机，又减少地方政府对土地财政的依赖。三是从更长时期来看，逐步降低生产型税收格局，增大直接税收入在税收收入中的比重，开设遗产税、社会保障税等，以增加地方政府稳定收入财源，提升社会整体消费水平。
（四）完善消费监管体制
提升消费者的消费信心，就必须完善消费监管体制。可借鉴国外经验，推行大部制管理，对现有的农业、卫生、环保、质检、工商等部门的监管职能进行全面梳理，明确分工，强化对消费品全过程质量控制。金融监管部门要加大对消费信贷、银行卡、代金券等消费金融业务进行适度管理和引导力度，加强消费金融领域的风险控制和监管，促进消费金融持续健康发展。
（五）完善社会管理体制
明确政府和市场的定位，正确发挥政府在维护社会公平和正义上的作用，加大财政对教育、医疗、卫生等公共服务的供给力度。适度引入市场机制，发挥社会资本在社会服务生产的作用，提高公共服务效率，合理引导社会消费预期。
（陈少强 刘 玲 作者单位：财政部财政科学研究所）
（责任编辑：胡可璐）
