广东要充分利用未来3至5年经济较快增长的惯性,抓紧推进政治体制的改革。如果错过今天的宝贵机遇,到了经济增长放缓利益矛盾尖锐的后期,政治体制改革的风险与成本就会更大。
未来8至10年,对于已经进入工业化中期的广东,将面对日益严峻的经济与社会转型的考验:随着发展水平不断提高,工业化初期固有的低成本优势逐渐失去,高技术的创新优势尚未形成,在生态环境与能源资源的制约下,经济增长速度会进一步放缓；由于改革与反腐败的不彻底,权力与利益的结合逐渐固化,导致收入分配差距不断扩大,贫富差别带来社会矛盾与利益冲突进一步加剧；两者叠加最终形成转型时期特有的发展陷阱。
纵观全球,追赶型国家跳出陷阱实现转型的路径主要有两条:其一是先发展后改革,拉美国家的实践证明这是一条前期风险低后期难度大的死胡同,改革的滞后最后势必将社会发展拖入利益冲突的漩涡中。其二是先改革后发展,这是广东唯一可以选择的转型之路。广东要充分利用未来3至5年经济较快增长的惯性,抓紧推进政治体制的改革。如果错过今天的宝贵机遇,到了经济增长放缓利益矛盾尖锐的后期,政治体制改革的风险与成本就会更大。在未来8至10年,广东应实现以下转型目标:
一是政府职能转变率先到位。加快地方政府职能转变,率先建立起“积极不作为”的地方政府,为社会主义市场经济体系的完善创造条件。积极不作为的政府并非就是无所作为的政府,而是通过宏观调控与市场监管,让市场机制在资源配置中发挥基础性作用；通过社会管理与公共服务,让地方政府在社会公平中发挥主导性作用。政府职能转变的关键是实现有效的反腐败,只有通过机制体制创新,彻底剪断以公权谋取私利的脐带,政府对权力的冲动才能得到根治,资源配置的权力才能真正回归市场,服务型政府才能真正回归到自己的位置。在经济与社会转型时期,政府主导是必不可少的,但是,政府主导必须以廉洁政府为前提,让廉洁的政府在社会公平中发挥主导性作用是社会主义的本质要求。
二是珠三角一体化率先完成。通过市场监管建立平坦的市场,从而实现有效的市场竞争,这是政府退出市场的前提条件。如果市场处处壁垒,市场竞争必然低效,经济增长必然要求政府主导。不应当让政府干预的低效市场成为政府继续干预市场、主导经济增长的理由。区域经济一体化的本质是市场一体化,主体功能区建设无疑是科学发展对广东的要求。然而,在现有诸侯经济的利益格局中,有限的财政转移支付无法承担贫困地区的发展重任,只有市场配置的高效率与公平优先的财政体制,才能真正扭转广东区域发展不平衡的发展趋势。倘若没有以政府职能的真正转变为前提,没有将宏观调控与市场监管重任落到实处,珠三角各地只是在交通、环保、城规与产业等领域内做些政府间的对接,不在区域经济发展的机制与体制上下功夫,这样的区域经济一体化极有可能新瓶装旧酒,最终只会流于形式。
三是区域创新体系率先建立。经济转型的本质是经济发展方式的转变,是通过自主创新实现从汗水型经济向智慧型经济的跨越。只有在完善的社会主义市场经济基础上,广东才能率先建立起有区域特色的自主创新体系；只有通过有效的市场竞争而不是政府的优惠政策或直接投资,才能推动广东本土企业自觉走上自主创新的道路。在本土企业的创新中,由于机制与体制障碍,国有企业有能力没动力；因为诚信与风险阻隔,民营企业有动力没能力。广东的自主创新需要通过政府职能的率先转变,营造重信用守法治的创新环境,培育造就一大批以市场经济为基础,以完善的企业法人制度为主体,以有限责任制度为核心,以公司企业为主要形式,以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的本土创新型企业。在现有的诚信与法治不尽理想的环境下,企业是很难依靠自身力量走出“不创新等死,创新找死”两难困境的。
四是产业结构调整率先实现。产业结构调整无疑是经济转型的重要使命。然而,产业结构调整并非就是政府通过招商引资引进一些时尚产业与重大项目。产业结构调整迫切需要解决本土企业创新能力的普遍不足,解决三大产业发展的不协调,解决产业布局与经济发展的区域不均衡。产业结构调整的基本力量来自市场竞争,按照变化的市场需求引导产业结构调整,是政府宏观调控的重要使命。招商引资在产业结构调整中必不可少,但是,招商引资必须从过去的“不图所有、但图所在”转变为“以我为主、为我所用”,必须以本土企业的自主创新能力提升为立足之本,产业结构调整并非追赶时髦。与发达国家比较,广东工业化的差距在于技术含量普遍不高,产业基础普遍不深。广东产业结构调整的核心是如何在自己的支柱产业上做大做强,通过技术、人才、资金与市场的积累,实现从劳动密集型与资本密集型生产环节向技术密集型产业高端的跨越。
五是政府主导推进社会公平。社会公平包括机会的公平与结果的公平。机会的公平需要政府培育自治的公民社会,结果的公平要求政府提供均等化的公共服务。公民社会是社会主义民主建设的基础,公民社会自治是实现社会主义民主的主要形式。要积极探索以利益为基础的自治公民社会组织形式、协调机制与管理方式。城乡统筹是实现公共服务均等化的重要抓手,城乡统筹并非只是将农村用地城镇化,甚至也不是农村居民城镇化,城乡统筹的关键是通过政府主导,通过“农民自组织、产品大市场、生产高科技”,实现农村居民创业能力与就业水平的极大提升。
六是构建公平优先财政体制。在社会主义市场经济体系中,市场解决经济效率,政府主导社会公平。传统的GDP及其增长不应当再成为考核地方政府的主要指标,对地方政府的考核重点应当从经济领域转向社会领域,其中,社会管理与公共服务是主要内容。政绩观的改变必然带来地方政府财政税收制度的调整,要改变现有的以效率优先的地方财政体制,切实解决由于经济发展不平衡带来的区域财政水平失衡,更多突出社会公平理念。社会主义的公平必须有足够的财政收支来保障,税收制度应当以提升配置效率为着眼点,财政制度应当以实现社会公平为出发点。要大力统筹全省财政资源,通过财政转移等二次分配手段,努力实现落后地区公共服务水平不低于发达地区。
七是市场经济扎根社会主义。北欧的实践证明,效率与公平不仅可以兼得,而且可以相互促进。在社会主义市场经济体系中,市场经济获得效率,社会主义体现公平。土地公有制是实现社会主义的物质基础,产权清晰化是市场经济的基本要求。在现有的土地制度安排中,国家是土地的最终所有者,农村土地承包权是国家无偿向农民让渡农业用地的使用权与收益权。当前的利益矛盾主要来自农业用地改变为工业用地甚至商业用地后土地增值部分的分配混乱,在实践中,这部分土地增值的利益主要由当地农民、政府以及房地产商共享,矛盾来自政府对利益分配较大的随意性。按照相关土地法律与法规,土地的增值收益部分在进行必要的成本扣除后应当为国家财政所有,国家应当将土地的增值收益部分主要用于全社会的基本公共服务,以确保政府在社会公平中发挥主导性作用。
（作者系广东省社科院研究员）
（责任编辑：侯彦方）
