强力推进公共资源交易领域改革

　　公共资源交易包括自然资源、社会资源和行政资源的交易。从其所承载的基础活动和基本关系来看，公共资源交易领域具有种类多、交易频、总量大、覆盖广、表现力深刻等特点。从近期看，公共资源交易领域改革是一场制度变革，它与国家经济社会政策有机结合，通过公共资源交易管理监督制度建设，建设公共市场的社会信用体系和相对完善的市场监管体系；从中期看，公共资源交易领域改革是一场社会变革，是一场市场变革，是一场政府变革；从远期看，公共资源交易领域改革是一场思想文化变革，它深刻改变着社会及市场主体参与公共资源配置的行为方式，增强人民群众对党和政府治理社会的信心，引导社会走向更加健康、公平、民主和和谐。

　　改革现状

　　目前，全国推进公共资源交易领域改革已经到了一个新阶段，积累了丰富经验。如江西省“以形式整合内容”，利用3年时间，强力推进省市县乡四级公共资源交易全覆盖；河北省联合多部门制定公共资源交易中心建设与管理规范，促进全省公共资源交易市场建设更加规范、健康发展；湖北省扎实推进交易、监管、制度、专家和行业“五统一”，建立健全公共资源交易综合监管体制机制；合肥市将114项招标投标业务以政府令形式委托执法和综合授权，实现“大趋势、大平台、大效益”，2011年交易额近600亿元。

　　但总体上看，公共资源交易领域仍然存在思维定式、部门阻挠、改革推进力度不够、交易覆盖面不广、交易中介管理不到位、交易主体不规范、监督不统一等问题。出现这些困难和问题，有其历史性原因，毕竟在原来的法律制度框架下运行了多年的模式需要重组和融合，一时还接受不了；有其复杂性或技术性原因，毕竟在西方运行几百年的制度在中国还处于初始阶段，其内部技术复杂程度一时还难以分析透彻；有其顽固性原因，毕竟涉及深刻利益的“硬刀子”改革是硬碰硬的较量，必然遇到极大阻力。除了既得利益者的阻挠外，“官本位”意识的影响也是较大阻力之一。当然，在一定程度上，公共资源交易市场建设意识的缺失和公共监督的相对弱小也降低了制度构建的能力。

　　改革思路

　　但无论如何，公共资源交易领域改革势不可挡，不容任何质疑或阻碍。我们所要思考的是如何具体改革。笔者认为，改革应当理清思路，具体可以考虑三个过程：

　　首先是基础建设期“人员、机构、场所、经费、制度”是基础建设期的重点词。其中最重要的是摸清本地情况，结合目标要求，迅速搭建架构，建章立制。可以按照“一委一办一中心”的基本要求，及时完善体制。充分运用《招标投标法实施条例》有关条款给出的改革预留空间，成立专业化的公共资源交易管理监督部门，将规律性或共性的业务进行提升管理，并总结衍生出一些新的管理职能。同时，可以按照“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一监管”要求，做到统一入场、统一规范(操作办法、信息公告、专家库建设统一)、统一制度和统一监管等。在这个过程中基础业务信息标准的建立和目录的制定非常重要。基础业务信息标准建立是否准确完善、是否适应经济社会发展需要将极大影响着后续的公共市场制度建设和强大的政策发挥。

　　其次是全面建设期。公共资源交易领域需要综合治理，整体推进，全面建设，贯彻“二十字方针”，即“体制健全、制度完善、职业发展、科技促进、服务为本”。

　　制度完善是需要形成一套齐全的业务制度、管理制度和监督制度。在适当时候，可以通过地方性法规等法制手段，制定公共资源交易管理办法，使之法律化。主体制度建立十分重要，可以建立“规范代理机构代理行为、规范委托人(招标采购人、产权转让或土地出让人)委托行为、规范交易中心交易行为、规范评审专家评审行为及规范行政监管部门行政管理行为”等五个主体规范。

　　推进公共资源交易管理的专业化或者职业化是全面建设的核心。必须注重廉洁、职业道德、职业规范和职业技术。建立一套符合中国国情的公共资源交易类职业资格认证、执业范围与权限、资格晋升及淘汰、后续教育及培训等为主要内容的职业资格管理制度。比如招标职业资格、政府采购职业资格、拍卖职业资格等。主管部门、高校、行业和社会实践工作者是加快职业化发展的四大主要因素。应尽快成立相关行业组织或者与相关行业协会联合开展职业资格考试和认证工作。

　　科技促进必须以科技信息、电子化为重要载体。电脑等硬件购置、交易网站建设、交易业务信息系统开发、视音频评审室和电子监察等是改革中利用信息技术的最基本要求。科技促进必须便利和人性化，满足各方面的基本需求。如基础信息进行集成和处理，设置个性化查询功能，可以随时检索到所需信息；如配套建立涵盖所有当事人的信用信息子系统等等。科技促进必须做到省市县镇四级纵向联通；必须做到与发改、建设、环保、工商、税务、财政、银行、社会保障、资产管理、检察、信用体系等部门或系统横向联通，实现公共资源交易的信息化、网络化立体目标。

　　服务为本就是公共资源交易要为经济发展和社会服务、为公众和当事人服务。为公众和当事人服务是落实公共资源交易的日常服务职能，可以实行网站服务、视频服务、手册服务、培训服务和现场服务等“5S”细化服务；也可以实行岗位责任制、首问责任制、即时办结制、绩效评估制和行政问责制以强化服务。为经济发展和社会服务是落实公共资源交易的政策功能。例如，在政府采购方面，可以通过降低准入门槛、定向预留份额、工程项目划分等级，或者制定目录清单等方式，支持本省本地的小微企业发展。

　　第三是纵深建设期。纵深建设必须抓住精细化、信息化和文化三个方面。应当加强公共资源交易基础建设，实施更加精细化交易管理，如某项目基础信息应当包括名称、编号、时间、类别、属地、内容、属性等内容，单项目编号就可以实行统一编码的“电子标签”，形成以项目为单位、贯通项目建设全程的信息共享通道；应当加强公共资源交易管理科技信息技术建设，以创新技术实施公共资源交易管理，如利用电子信息技术如电子政务、电子商务、物联网、物流与商务应用、无线射频与红外线感应使用等交换与融合，以数字认证与电子密钥在互联网上实现全程电子公共资源交易和监管，利用空间技术开展谈判或异地评审，或者通过电子系统所采用的技术标、商务标自动比对和硬件特征码、工具软件身份码验证等手段，实现自动电子评审；应当建立公共资源交易管理文化，引领公共资源交易发展。

　　注意问题

　　改革不会一帆风顺，具体改革中，需要预防和注意一些问题。

　　从业务范围论，政府的目的是制定公共市场交易规则，保证公共市场交易的规范性、合法性。而公共资源交易不应与私人或社会市场交易混同，不应当将自由经济中的企业或个人交易行为在公共资源市场中交易。现实中，应当避免个体或企业的工程招标、玉器珠宝交易市场、粮食农副产品交易市场、跨国公司采购中心等纯私营行为的交易纳入公共资源交易市场。

　　从操作内容上讲，如何维护交易主体的权利，保证业主或采购人等的权利责任义务对等性，是改革需要考虑的范围。现实中，采购和工程招标往往采用评标委员会决策机制，业主或采购人不进入评标委员会，甚至连沟通解释的机会也没有。同样，评审过程中出现的“哑巴评标”或“格子评标”，抑制了专家的咨询参谋角色，阻碍了业主与专家评委的信息交流，在一定程度上导致了多方不信任机制。

　　从管理监督上说，一般原则是“交易不管理，管理不交易，监督监察不参与管理及介入具体业务”。改革需要界定交易、管理以及监督的具体内容。应当各适其位，各适其职。有的地方，由纪检监察部门主导改革，过于注重监督忽略交易实效，或者过于介入业务范围，超越监督职效。如在监察部门下设交易中心，甚至由监察部门主导具体工程招标工作，实行立项书审核、招标文件送审或实施预审备案等，这是否会产生新的不当利益点呢？必须警惕。

　　从层级架构上看，经验证明，整体改革的位阶高、机构强、层级高，推进的力度自然大，推进的进度自然快，推进的效果自然好。另外，关于公共资源交易与行政服务中心的统一构架问题，虽然可以利用行政审批服务改革所取得的综合成果和经验加快公共资源交易市场建设，有其一致性和共通性，但两者职能及操作毕竟不同，一个是行政审批，属于软服务，更注重服务性；一个是市场交易，属于硬服务，更注重专业性。两者统一或混同建制值得慎重考虑。

　　(作者为中国经济体制改革研究会理事)

（责任编辑：年巍）