据报道，随着政府财政预算的公开，一些部门巨额的“其他资金”引起公众关注，这些制度外和预算外收入，因其来源和支出的信息不透明，更引来舆论的质疑。
制度外收入是指既不纳入预算内又不纳入预算外管理的非税收入，由征收主体自由支配、自行管理，法律约束非常有限。当乱收费、乱罚款和乱摊派严重时，制度外收入成了部门“小金库”的重要资金来源。随着“小金库”被取缔，制度外收入和支出并没有实质的减少，而只是以隐蔽的形式继续存在。
名义上说，预算外收入是指行政事业单位为履行职能、弥补经费不足，依据相关法规收取或提取，纳入财政预算外专库管理的财政性收入。预算外收入和制度外收入的根本区别在于前者具有法律赋予的收费权力和正当性，而后者则不一定有。人们常说的政府预算公开，按照《预算法》的规定，并没有涉及任何预算外甚至制度外的收入或支出问题。这些在《预算法》当中是笼而统之归到“专项收入”、“其他收入”以及“其他支出”上去了，如此一来，公众所看到的财政预算数字，就完全没有制度外和预算外的收支情况了。
此外，还有“政府性基金”项目，把地方政府最大一笔预算外收入———土地出让金收入都纳入其中了。众所周知，土地出让金的规模和水平直接或间接影响房价水平，但公众完全无法从财政预算公开的数字中看出这些收入是在何种程度上影响购房成本。因此，从民生财政、阳光财政的角度出发，公众除了关心一般预算收入和支出外，还会关心预算外和制度外的收支情况，以全面评估政府财政资金的使用绩效与民生福祉的关系。而政府部门将制度外、预算外收支纳入预算公开当中似乎是势在必行的了。
接下来的问题是，如何公开？是一步到位还是分步到位？讨论此问题的本意在于，政府部门是否掌握了预算外和制度外的收支情况。如果不掌握全面情况，似乎可采取分步到位的做法。但个人认为，此种说法并不一定成立，因为任何收支都应该在政府各个需要“花钱”部门的掌控之中，关键在于这些部门想不想公开以及公开的程度。例如，国务院三年前就提出政府部门须公布三公支出，有三年的时间做准备，以政府部门的行政效率，没理由连三公支出的细节数据都收集不到的。如果这些部门不想公开三公支出、预算外甚至制度外的收支情况，再过三年也有可能原地踏步。
另外，在预算外和制度外收支公开中，职能部门和其下属的行政事业单位的收支是什么关系？如果一个部门的财政拨款为8000万元，而其下属行政事业单位的收入为2亿元，该部门在预算公开上就会如此做账：收入2.8亿元，其中财政拨款8000万元，单位收入2亿元；公务支出2.8亿元。如此公开还不如不公开，因为一来公众根本得不到预算公开的有价值信息；二来该部门会辩称并不是本部门通过其他渠道收入2亿元，而是其下属的行政事业单位“依法”收入2亿元，并且已上报财政部门。可是对于这2亿元，财政部门有支配权吗？在现行财政体制下，这2亿元依然是归口该部门使用的，该部门可以因为这笔预算外甚至制度外收入已经“知会”了财政部门而对其使用情况是否合理而不闻不问吗？答案是不言自明的，换言之，该部门无法对这笔预算外、制度外的收入和支出情况作公开说明免责。
（作者是中山大学岭南学院财政税务系主任、教授）
（责任编辑：武晓娟）
