从应急管理到风险管理若干问题的探讨

    黄崇福 

    本文从国家强盛第三块基石的高度看待风险管理。应急管理是风险管理的一个组成部分。目前我国技术风险管理的科技基础相当厚实，综合风险管理的探索处于国际前沿，政府的风险管理能力已有明显提升。我国在风险管理工作中存在的四个突出问题是重技术轻管理、重应急轻风险、重领导轻群众、重眼前轻长远。

    在西方，应急管理或简单地被定义为是处理和规避风险的学科[1]，或较为详细地定义为是社会对所有自然灾害、恐怖主义、人为灾难进行广泛而主动的反应[2]。笔者根据多年的研究经验认为，应急管理可定义为人们对突发事件的管理。而突发事件是指事前难以预料的、突然发生的不利事件。未来的突发事件是一种特殊的风险。换言之，应急管理是风险管理的一个组成部分。

    成功战胜非典疫情后，中国迅速提升了应急管理在社会事务中的地位。2006年发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。2008年实施《中华人民共和国突发事件应对法》。

    为了确保北京2008年北京奥运会的安全，2007年2月11日北京市应急委发布“北京市突发公共事件应急委员会关于做好奥运期间突发公共事件风险评估工作的通知”，标志着北京市的应急管理从以事件管理为主向事件管理与风险管理并重转变。

    为了建立健全北京市公共安全风险管理长效机制，着力提高风险控制和应急管理水平，维护首都的安全稳定，2010年4月9日，北京市人民政府出台了《加强公共安全风险管理工作的意见》，标志着北京市的公共安全风险管理工作向常态化转变。

    充分认识风险管理的重要性，有效提高风险分析的水平，是确保我国长治久安最经济的途径。

    风险管理发展三阶段

    目前，国际上仍无一致认同的风险定义。大多数自然科学家认为，风险是一种客观现象，风险的大小由客观现实和事物发展的未来决定。心理学家和部分社会学家则认为，风险是一种主观的感受，同样的客观环境，不同的人感受不一样，他们心中的风险就不一样。笔者根据“风险”的中文释义提出了一个被广为接受的基本定义：“风险是与某种不利事件有关的一种未来情景”[3]。

    今天，人们仍然对什么是“风险管理”争论不休。例如，国际风险分析学会将风险管理视为风险分析的一部分；ISO31000（风险管理国际标准）将风险管理定义为一个组织对风险的指挥和控制的一系列协调活动。事实上，由于风险无处不在，任何力图降低风险水平和规避风险的人类行为都可以称为风险管理。为了规范表述，笔者定义风险管理为：“风险管理是依据风险评价的结果，结合法律、政治、经济、社会及其他有关因素对风险进行管理决策并采取相应控制措施的过程。”

    无论是个人或企业的风险管理还是政府的风险管理，也无论是简单风险管理还是综合风险管理，更无论是精细的风险管理还是粗放型的风险管理，风险管理的本质都一样：对不利事件防范于未然，采取必要的管理措施，有效降低生存成本。

    有效降低生存成本是人类的一个重要命题，肩负此重任的风险管理，无可置疑是除资源和科技以外国家强盛的第三块基石。

    风险管理水平低下的国家常常陷入战乱，大量财富被消耗而不能积累，根本无法强盛；风险管理不到位的国家安全事故频发，流失大量的资源和财富。动辄上百人死亡的煤矿爆炸事故，不仅仅是局部的人道灾难，而且是影响国家强盛的精神毒瘤；风险管理失措的国家，贫富差距急剧拉大，社会保障严重缺失，必然引发社会动荡，严重时可能导致经济倒退、社会崩溃。

    纵观国际风险管理领域发展中风险分析核心内容的变化，笔者将其划分为三个阶段：技术风险管理阶段、综合风险管理探索阶段、政府风险管理能力提升阶段。

    1.技术风险管理阶段

    自从人类有组织的社会出现，到1970年,是第一个阶段，称为技术风险管理阶段，重点是从技术层面上对重大工程项目进行风险管理。

    这一阶段中早期的风险分析，是一种原始本能，多以定性为主。人们识别风险源、判断自身面对的风险大小，完全是一种自我保护的本能。采用的技术，完全来自经验。例如，人们依山临河建造村庄，既便于取水，又便于逃避战乱。

    现代数理逻辑出现后，风险分析向量化分析发展，出现了传统意义上的风险分析技术。战争运筹、地震区划、洪水区划、流行病学、核电站设计安全、飞机设计安全、工矿企业生产安全、投资风险、保险等是这一阶段有代表性的一些研究内容。

    目前，我国技术风险管理的科技基础相当厚实，从核电站设计安全到各种自然灾害区划，水平均是国际一流。但是，由于风险管理的水平受法律、政治、经济、社会等因素的影响，转型期的我国在技术风险管理方面并不能很好地发挥科技实力，生产安全形势相当严峻，各种恶性安全事件时有发生，防灾减灾的措施很难落实，许多民用建筑质量堪忧。

    2.综合风险管理探索阶段

    从1970年至2001年，是风险管理的第二个阶段，称为综合风险管理探索阶段。这一阶段的主要特征是，大量的环保、法律、政策、心理研究人员，大量的官员、非技术人员等，参与到风险管理的工作中来。

    现代风险分析的理论和方法在这一时期中开始形成。人们更加关注如何在不确定性的条件下做出合理的决策。人们正视人口、资源与环境的矛盾，开始研究涉及人类生存的重大风险问题，贫困、全球气候变化、能源短缺、核技术和生物技术的控制、全球化、自然灾害中的生命线安全、环境污染、转基因食品安全、禁止克隆人类等是这一时期的研究热点。

    由于我国实行的是中央集权制，在调动社会资源方面有得天独厚的优势，所以我国在综合风险管理方面的探索一直处于国际前沿。2005年国际风险管理理事会在中国召开年会，会上发布的风险管理的综合分析框架，至今还在影响全球综合风险管理的发展。2011年国际风险分析学会中国分部成功在美国德州召开了第三届风险分析与危机反应国际学术研讨会，说明我国多学科的风险管理力量已经具有了世界影响力。

    3.政府风险管理能力提升阶段

    美国9?11恐怖袭击事件以来，风险管理进入了第三个阶段，称为政府风险管理能力提升阶段。如果说第一个阶段是科技人员唱主角，第二个阶段是社会学家唱主角，第三个阶段则将由政府唱主角。

    由于政府管理风险涉及十分巨大而复杂的系统，相应地，风险分析进入了智能化发展阶段，重点是借助现代信息处理手段对复杂系统的综合风险进行识别与评价，核心是风险源的智能识别和风险水平的智能评价。

    我国大规模提升政府风险管理能力始于2003年抗击非典疫情，政府经历了一个力图内部控制到要求早发现、早报告、早隔离、早治疗的过程。

    我国政府风险管理能力得到大幅提升的标志性成就是对2008年北京奥运期间突发公共事件进行了全面的风险评估工作，确保了北京奥运会成为最安全的奥运会。

    2007年2月11日，北京市突发公共事件应急委员会发布了“北京市突发公共事件应急委员会关于做好奥运期间突发公共事件风险评估工作的通知”，并成立了由闪淳昌、王昂生、薛澜、刘铁民、吴正华、金磊、顾林生、明发源、黄崇福、丁辉等组成的专家组。

    2007年10月19日，第1份报告《北京市奥运期间气象灾害风险评估报告》在北京市气象局通过了专家评审。评审组由包括笔者在内的13位专家组成。“评估报告”包含了北京奥运期间气象灾害风险源调查﹑风险评估﹑风险承受与控制能力分析和风险处置措施与建议等方面的内容。该项工作的成功，为北京市应急委做好其他40个专项突发事件以及天安门地区、首都国际机场、重点商业场所、重要旅游区域等重点地区和场所的风险评估工作增强了信心。

    2008年7月，由笔者任专家组组长对“奥林匹克公园公共区总体应急预案”的验收结束，标志着奥运期间突发公共事件风险评估工作的胜利完成。

    值得一提的是，沿用奥运模式，2009年年初，北京市应急委下发了《关于做好新中国成立60周年庆祝活动期间城市公共安全风险评估与控制工作的通知》，相关工作确保了国庆60周年庆祝活动的安全。2011年《天安门地区突发事件总体应急预案》等新版应急预案，更是明显提升了我国政府的风险管理能力。

    我国风险管理存在的主要问题

    目前，我国的风险管理工作主要存在重技术轻管理、重应急轻风险、重领导轻群众、重眼前轻长远等四个主要问题。

    1.重技术轻管理

    发展风险识别、风险监测等风险管理的技术十分重要。但是，如果这些技术不能在管理中发挥应有的作用，则必然提高人类生存成本，有悖于风险管理的初衷。

    我国从事风险管理技术研究和生产的部门众多，从模型研究到数据采集，从卫星监测到应急通讯，从各种测试技术到巨型计算机系统，投入不菲，但效益不高。例如，我国某机构进口了一套当时全国排名第4的巨型计算机系统用于某领域风险管理技术研究，但安装完毕后就没有展开任何实质性工作，一是该机器的年耗电费以百万元计，二是根本没有供此计算机系统担当的相应任务。管理缺失使最先进的计算机设备成为摆设。

    我国每年通过科技部、教育部、国家自然科学基金委员会和各职能部门投入大量的经费用于风险管理技术的研究和开发，但由于风险管理的体制机制不够健全，研究成果大多数难以发挥作用。

    解决此问题的途径是，建立完善的风险管理体制机制，将相关研究和开发纳入到这一系统中。

    2.重应急轻风险

    我国目前的风险管理体制，基本上是应急体制，存在六个薄弱环节：思想认识不足，责任制不落实；基础工作薄弱；体制机制不够健全；人员编制和科技水平等不能适应需要；全民防灾意识教育薄弱；法制还不够完善。[4]

    显然，如果只忙于东边着火就去应急救火、西边塌房就去应急救人，这样的风险管理，是低水平管理。即使没有了上面的六个薄弱环节，也还是疲于应付。最理想的风险管理是，我们能让东边的火源不失火，西边的房子不坍塌,应急预案用不着启动。为此，我们既要重视应急，更要重视风险源的管理。管理的关口前移，才可能实现本质安全。

    解决此问题的途径是，以风险分析结论来指导应急预案的编制，建立精打细算的应急管理体系，提高我国应急管理水平。

    3.重领导轻群众

    虽然我国正在开展社区减灾建设，但我国目前的风险管理体系中，仍然是重领导轻群众。领导问责被提高到法律层次，而群众在风险管理中的空间并不大。事实上，不仅大量的风险源要靠群众发现和监测，而且群众应该是应急的主力军。

    无论是住房火灾隐患的发现，还是灾难性国家大政方针的感知，主要是靠群众。例如，我国房地产业的畸形发展这一国家经济的风险源，领导不觉得怎样，群众早已洞察其危险。风险管理不仅仅是责任问题，更是千千万万人民群众的福祉所在，重领导轻群众的风险管理模式，既提高成本，收效又欠佳，根本不适于现代国家发展的需要。

    解决此问题的途径是，将好大喜功驱逐出风险管理体系，以科学、开明的态度处理好领导和群众的关系，保护群众在风险管理中的权益，激励群众在风险管理中的积极性。

    4.重眼前轻长远

    风险管理偏于眼前是指，比较重视近期可能造成危害的风险源，而忽视今后可能产生极大危害的风险源。我国目前的风险管理体系，基本属于重眼前轻长远模式。

    事实上，正如中小地震频繁发生，大地震很少发生一样，人们近期见到的风险源可能无足轻重，而潜伏的风险源往往危害极大。由于重眼前轻长远，面对突然发生的巨大灾难，我们往往手足无措。以抗击非典疫情为例，政府早期过于重视眼前稳定风险，忽视疫情失控对长期的影响。目前我国进行的风险管理，基本还停留在只为短期利益服务的水平。奥运模式的风险管理，时间只是一年有余。相反，美国投入大量的人力物力进行关乎长远利益的风险管理。美国兰德公司风险管理组的工作，基本都与长远利益有关。

    解决此问题的途径是，不仅要考核主管领导近期风险管理的成绩，更要考核其工作对国家和社会长远的影响，从而杜绝诸如卖地财政这类荒唐的行为。

    没有高水平的风险管理，国家不可能强盛。只有将应急管理提升到风险管理的水平，才能大大提高应急管理水平。虽然我国在技术风险管理、综合风险管理和政府风险管理能力方面均有不俗的表现，但由于重技术轻管理、重应急轻风险、重领导轻群众、重眼前轻长远等问题，我国的风险管理水平并非一流。

    今天的中国，似乎“人人都懂风险，都会进行风险评估”，如此支撑的风险管理很不正常。如果不加注意，中国人进行的风险分析，可能会变成西方人眼中的“占卜”，成为披上“科学”外衣的玄学，风险管理将失去科学内核。

    参考文献

    [1] George H., Jane B. Introduction to Emergency Management[M]. Oxford: Elsevier Butterworth-Heinemann,2003.

    [2] Blanchard B. W. Emergency Management Higher Education Project Presentation[R].  2005, http://training.fema.gov/EMIWeb/downloads/highedbrief_course2.pdf.

    [3] Huang C.F. and Ruan D. Fuzzy risks and an updating algorithm with new observations[J]. Risk Analysis, 2008, 28(3): 681-694.

    [4] http://news.xinhuanet.com/politics/2006-12/01/content_5419073.htm.

    （作者系北京师范大学减灾与应急管理研究院教授、博士研究生导师，国际风险分析学会中国分部主席，中国灾害防御协会风险分析专业委员会理事长）

（责任编辑：李焱）