近日召开的国务院常务会议强调，中央和地方未来将进一步加大财政性资金投入，推进保障房建设，政府还将继续大力推进保障性安居工程特别是公租房建设，加快实现住有所居的目标。而根据住房和城乡建设部最近发布的消息，今年1-8月份全国城镇保障性住房和棚户区改造住房已实现开工868万套，开工率86%，今年1000万套的保障房建设目标总体有望按时完成。
我们知道，针对房价高企所带来的社会矛盾日益突出的问题，中国政府在2010年建成580万套保障房的基础上，又进一步制定了在2011年建设1000万套保障房的建设目标，并计划在“十二五”期间建成3000万套保障房。规模如此庞大的保障房建设规划，以及从国务院到政府各部门今年以来反复强调、着力推进保障房建设所表现出的坚决立场，是否意味着中国居民住房供不应求的问题能在未来得到根本性解决？
为解答这个问题，首先我们来看看保障房的含义。保障房的全称是社会保障性住房，它是由政府通过无偿提供土地、为买不起商品房和无能力自行解决住房问题(包括无能力租市场价的住房)的贫困家庭或中低收入家庭的人群建设的住房。这种住房通常有着严格的面积限制(一般不超过60平方米)和居住人员资格限制(一般仅限于贫困家庭和中低收入家庭)，多以出租的方式供人居住，居住人群通常只需交纳远低于市场价格的租金即可居住。保障房的目的是为了保障公民的居住权利，这既是政府保障人权的基本职责所在，也是政府为缓和社会矛盾、维护社会安定的“无奈”选择。
如果我们按需求层次由低到高的顺序，可以将居民住房需求划分为基本自住需求、改善性住房需求和投资性购房需求。由于保障房从根本目的上是为了解决公民最基本的居住问题，因此它所针对的必然是位于需求层次最低端的基本自住需求。因此即便保障房未来的建设规模迅速增加，最多只会对居民基本自住需求构成替代，并将部分即期的基本自住购房需求转化为未来的改善性购房需求。从动态层面来看，住房供不应求局面仍将存在，不过其内涵将发生转变，即随居民消费能力的不断提升和消费需求层次的持续提高，低层次需求级别的住房供不应求将演化为较高层次需求级别上的住房供不应求。
为说明这个问题，让我们举一个简单的例子。以建筑面积60平米一套的保障房为例，其户型最多可扩展为二室一厅。而在如今80后、未来的90后纷纷成家立业并生儿育女的环境下，由于这些家庭中有着夫妻双方均需工作的特点，因此为照顾子女往往需要长辈搬来同住。于是随子女长大，二室一厅的住房条件将越来越无法满足居住需求，这些家庭购买更大面积、更舒适居住环境住房的改善性需求日益强烈。
值得注意的是，保障房的存在会使得这种家庭原有的购买较小面积住房的基本自住购房需求减少，并使得该家庭的首次购房时间出现递延，购房需求有可能直接升级至改善性需求。当居民普遍产生这种改善性需求时，住房供不应求局面仍会存在，只不过由最低端的自住性住宅市场转换到较高端的改善性住宅市场。
此外，房地产供给的形成涉及到中央政府、地方政府和开发商三方，缺一不可。而从这三者的利益博弈结果来看，保障房建设也不会从根本上改变相对于中国居民住房需求、特别是较高层次的住房需求，市场供不应求的总体格局。
对于一级市场土地的供应方——地方政府而言，由于我国土地资源由地方政府垄断，一级市场土地出让收入已成为地方政府最主要的财政收入来源——2010年我国土地财政收入高达2.9万亿元，土地出让收入对地方政府财政收支状况具有举足轻重的作用，因此维护高地价、保证财政收入规模便成为了地方政府的目标；对于房地产政策的制定者——中央政府而言，由于其政策目标则主要聚焦于经济增长速度和社会稳定，因此在当前因住宅价格过高而导致社会矛盾激化的环境下，通过保障房建设来平抑社会住房矛盾和继续保持经济平稳增长便成为了中央政府的中短期目标；对于土地一级市场的需求方、二级市场的供应方——房地产开放商而言，开发商的拿土成本就等于地方政府的土地出让收益，开发商的目标是以销定产、消化库存后再适时适度投资购买土地，从而不断获取盈利。
在这个错综复杂的三方利益博弈中，保障房建设的结果将是中央政府迫使地方政府拿出土地和部分地方财政资金，与中央财政资金一起参与保障房建设；同时作为对地方政府出地出资的补偿和防止地方政府融资平台财务状况恶化引发系统性金融风险，中央政府将默许地方政府通过控制土地出让面积来维持高土地出让价格，并在住房矛盾有所缓解的条件下放松对改善性购房需求的政策管制，以提高开发商对中高端房地产的建设意愿和在土地市场的拿地意愿，从而让地方政府能继续取得较高的土地财政收入，确保地方收支平衡，最终实现三方利益的平衡。
由以上对保障房内涵和对房地产市场供给形成过程中所涉三方利益博弈的分析，我们可以得出如下结论——规模庞大的保障房建设以及政府强力推进保障房建设的努力，并不会从根本上解决中国居民住房总体供不应求的这一动态问题，它只能缓解居民当前最基本的自住需求，进而对一部分居民基本自住购房需求构成替代，并促使一部分即期的自住购房需求转化为未来的改善性购房需求。随居民消费需求升级以及购房时间的递延、购房能力的积累，以满足居民改善性住房需求为主的住宅市场供不应求局面仍将持续甚至可能加剧。
（责任编辑：王雅洁）
