政府采购质次价高警惕背后腐败暗流

2009年12月22日 10:05 来源：检察日报闫东玲

    最近，政府采购招投标领域出现的一些问题被频频曝光:在广东省广州市番禺中心医院一项空调政府采购项目的招标中，报价1707万元的广州格力空调公司却出人意料地败给了报价2151万元的广东省石油化工建设集团公司，理由是番禺中心医院认为广州格力空调公司的投标文件“不符合招标文件中有星号标记的内容(即一些具体的技术参数)”，不应中标。为此广州格力空调公司将广州市财政局告上了法庭(据11月2日《中国青年报》)。重庆市合川区政府为辖区内几所中学招标采购了一批床，结果出人意料，在崭新的木床上随意一抠便会掉落木屑，承重的木方直径仅跟鸡蛋差不多(据10月28日《重庆晚报》)……

    实施政府采购制度除了为公共部门采购质优价廉的物品和服务外，还有一个目的就是要从源头上堵塞采购领域的漏洞，抑制官员腐败，加强廉政建设，但是在新的形势下，由于政府采购行为由原来各单位自行采购变成集中采购，权力的过分集中，为腐败的滋生提供了新的土壤，很容易出现这样或那样的问题。

    行贿者盯上政府采购“关键岗位”和“关键人员”

    政府采购中的腐败行为主要表现为商业贿赂，一些行贿者将目标瞄向手握政府采购决定权的“关键岗位”和“关键人员”，而且出手大方，行动迅速。因此，政府采购腐败行为也主要体现在这些“关键岗位”上和“关键人员”身上。

    采购人的腐败行为表现:有的采购人跟供应商做背后交易，如制定只有某供应商才能满足的技术细节，将其他潜在的供应商，通过人为地设置“门槛”排斥在外。在合同验收与付款时，少数采购人员以不见“回扣”、“手续费”不验收付款为准则，索拿卡要，收受贿赂，对采购的货物、工程和服务的质量低劣、工期延误等现象视而不见，给中标成交供应商弄虚作假、欺诈隐瞒、以劣抵优、以次充好等违法行为大开方便之门。

    采购代理机构的腐败行为表现:在市场经济条件下，政府采购代理机构或中介机构主要目的是最大限度地获得利益，中标成交价格越高，中标成交服务费就越高。一些采购代理机构为了自己的利益，蓄意抬高中标成交价格。另外，采购代理机构过多过滥也成为突出的问题，一些中介机构不规范，导致大量的政府采购业务流失。如某省批准成立的社会代理机构大大超出了采购人的数量。2007年，该省政府采购总额达100亿元，其中省直单位14亿元，省政府采购中心仅承担了3亿多元的采购任务，其余业务均被其他社会代理机构拿走。

    其他采购相关人员的腐败行为表现:其他采购相关人员主要指政府采购评审专家、政府采购监管机构人员等。供应商通过向采购相关人员打招呼、送礼、请吃饭等“公关”手段，让其通过资格审查并利用打分的权力，使其成为中标候选供应商;更有甚者，政府采购评审专家与代理机构合谋来为某些供应商提供“服务”。

    政府采购腐败行为的成因分析

    上述政府采购领域腐败现象的产生，既有主观原因，也有客观原因，归纳起来主要体现在以下几个方面:

    评审专家职业素质不高，法律意识淡薄。评审专家的工作质量不仅关系到整个招标过程的公正性，也关系到整个采购项目的质量。目前政府采购运行中往往表现出评审专家不专、职业素养不高、评标经验不足、法律意识淡薄等问题。这些问题必然会导致评审专家在评审过程中无法做到公平、公正打分，不能坚持独立评审，听从采购人的意见，甚至与采购人、采购代理机构合谋腐败。

    政府采购信息不对称。在政府采购实务中，由于政府采购信息披露监督薄弱，采购当事人(采购人、采购代理机构和供应商)为了谋求设租、寻租，更倾向于制造采购信息的不对称。该公告的信息缺失或者故意将信息显示的模糊，使部分潜在供应商不能入围，其结果是招标采购变成了“定点”采购。这是一种新的垄断，极易诱发新的权力寻租，从而滋生新的腐败，最终导致采购的商品“质次价高”。

    采购制度尚不健全。比如，未建立政府采购评审过程的实时监控制度，使现场一些违规行为未能及时纠正;未建立政府采购专家的年审制度，选用评审专家未能有效评价和及时更换淘汰;虽然已颁布了《政府采购法》和一些配套法规，但对一些容易产生问题的环节缺乏有效的可操作的管理办法，特别是还缺乏诸如“对采购质疑和仲裁程序的规定”、“防止供应商欺骗政府的规定”、“对政府采购人员的专业资格要求”等大量具体法规。采购制度存在的这些漏洞，致使采购人在操作中存在较大的自由裁量权，客观上为商业贿赂提供了空间。

    监管不到位，处罚力度不足。现行《政府采购法》第十三条将政府采购的监督管理权授予各级政府财政部门，并规定了“管采分离”制度。但在实际操作中，尽管省级部门全部实现了“管采分离”，但部分省以下市县“管采不分”的现象依然存在，即使“管采分离”，也是“分设不分家”。因此，财政部门在“裁判员”、“运动员”一肩挑的情况下，难以形成有效的监督制约机制，难以做到对整个政府采购的统一监督。对评审专家缺乏监管措施，导致专家有权无责，甚至部分专家在评审中明目张胆地徇私舞弊。对采购人的违规行为查处不力，对一些严重违规行为，监管部门也未按规定给予处罚。

    预防政府采购腐败行为的对策与建议

    2008年下半年，财政部、监察部、审计署、国家预防腐败局联合在全国范围内开展政府采购情况专项检查。通过检查发现问题并加以严惩，对遏制政府采购腐败固然重要，但更重要的是在今后的政府采购工作中要建立和完善预防腐败的长效机制。

    健全政府采购反腐倡廉的教育机制。一是要加强对政府采购相关从业人员的思想道德教育。要重视并规划好对政府采购从业人员的思想道德素质培训，使采购人、采购代理机构、评审专家、监督管理部门等从业人员普遍受到培训，从而提高他们的持廉拒腐能力。二是要加强对采购人员的业务素质教育。采购人员不仅要熟悉政府采购的法律法规和政策，还需要懂得市场经济、财经、招投标、合同、计算机、贸易、商务谈判等方面的知识。三是要深化对政府采购人员的警示教育。

    完善政府采购的制度保障机制。目前，应围绕政府采购腐败问题易发多发的重点领域及关键环节完善制度，推进制度创新，从制度上堵塞滋生腐败现象和不正之风的漏洞。首先，要强化政府采购预算制度。采购单位需要增强预算意识，强化预算约束，按预算有计划地进行政府采购，以预算所列项目和价格为依据，不得擅自改变资金用途和超标准采购。其次，要完善政府采购信息披露制度。一方面统一信息披露的渠道，另一方面加强对信息披露的管理，对属于采购信息披露范围的，应严格要求采购单位按照规定的程序披露。第三，要构建完备的政府采购救济制度。进一步完善供应商权利保护机制，构建采购人权利救济制度。还应借鉴国际上通行的做法，根据政府采购的不同阶段，即政府采购合同授予阶段与政府采购合同履行阶段及后合同阶段分别设置权利救济制度。第四，要加强政府采购专家评审制度建设。完善专家信息库建设，合理确定评标委员会的构成，制定并实施评审专家的监督考核办法，建立评审专家的优胜劣汰、动态管理体制和机制。

    形成预防政府采购腐败的动态监控机制。目前对政府采购活动的监督还仅停留在财政检查、审计和纪检监督几个方面，均属于静态监督和事后监督。今后应在完善的法律规范基础上，构建一个包括内部监督机制、外部专业部门监督机制和社会监督机制在内的全方位、多层次及对事前、事中、事后全过程的政府采购监督体系。

    建立健全政府采购腐败的惩治机制。主要包含两个层面:一是将行政手段和法律手段有机结合，建立健全对腐败人员的严厉惩处机制。二是完善查办案件协调机制。监察机关应加强与司法、行政执法、审计等反腐职能部门的协调，形成查办案件的整体合力，提高办案效率。三是健全案件查办的综合效应机制。通过案件的查处，及时发现体制、机制、制度和管理方面存在的漏洞和薄弱环节，探索加强防范的途径和办法，把查办案件成果转化为治本资源，充分发挥案件查办工作的后续效应、综合效应。

    (作者系天津大学廉政研究中心执行副主任、天津大学公共管理学院副教授)

（责任编辑：李志强）

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