樊继达
进入新世纪以来，中国城市化进程快速推进。城市化率从2000年的36.2%攀升至2010年的47.5%，预计“十二五”末期将达到51.5%。这与诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨（Joseph E Stiglitz）教授的预测不谋而合——21世纪影响人类的两件大事，一是美国的高科技，一是中国的城市化。中国城市化进程得以快速推进的奥秘何在？土地及土地财政居于核心位置。那么，土地财政缘何形成？怎样深刻影响中国的发展与转型？地方政府如何摆脱土地财政依赖？这是“十二五”时期乃至未来十年中国必须高度重视并应认真解决的重大课题。
一、中国式土地财政：初步的刻画
土地是财富之母。何谓土地财政，学界尚无统一规范的定义。笔者认为，土地财政是中国特殊转型时期，地方政府在财政分权硬约束与横向竞争激励等多重因素影响下，为增强本级政府可支配财力，以土地为载体开展的理性自发逐利行为。从政府收入来源看，土地财政主要来自三个方面。
（一）附着于土地的税费收入
与土地相关的税收收入主要包括耕地占用税、土地增值税、契税、房地产与建筑业的营业税、城镇土地使用税等10多个税种。据财政部统计，2009年，土地增值税、耕地占用税、契税、房产税和城镇土地使用税五项税种合计增收1155.51亿元，对税收总收入增长的贡献为21.8％。加上房地产营业税和房屋转让个人所得税，全年土地和房地产相关的税收增收额所占比重超过35％。2010年城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税共实现收入3169.02亿元，同比增长28.26%。收费方面，土地从征收到出让再到规划建设，需要征收的费用包括：（1）土地部门征收的费用，如耕地开垦费、房屋拆迁费、新增建设用地有偿使用费等。（2）财政部门征收的费用，如土地使用费、土地租金。（3）其他部门征收的费用，即与农业、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门相关的费用。
（二）土地出让收入
土地出让收入也称为“土地出让金”，是指政府将一定期限内的土地使用权让渡给土地使用者，并按规定向受让人收取的价款，本质上是一种租金。按照现行土地制度安排，城市发展所需土地需要政府依法将农用集体用地征收为国有土地后，再根据土地具体用途进行安排。众所周知，土地出让收入快速飙升，已成为地方不折不扣的“第二财政”。2001年，全国土地出让收入1296亿元，到2010年已增加到29109亿元，为2001年的22倍，而2010年财政收入仅相当于2001年的5倍。2001年土地出让收入占地方财政收入比重为16.6%，2010年已上升到71.7%（见图1）。
图12001-2010年土地出让收入
数据来源：根据有关资料整理。
（三）土地作抵押获取的贷款
土地是优质抵押品。地方政府通过设立土地储备中心、城市开发投资公司等融资平台，以土地作抵押向银行贷款筹集建设资金，将其投向地方开发建设，并以地方财政的未来预期收入和土地增值收益作为还款来源。其运行的逻辑是：地方政府征地→卖地→土地抵押获得贷款→利用贷款进行基础设施建设→经营城市，地价上涨，获取更多土地出让收入→卖地收入进行还款，进一步扩大贷款规模。据统计，东南沿海的一些县市，每年投入到基础设施建设中的数百亿的资金中，地方政府投入的财政资金仅占10%，土地出让收入大约占到30%左右，另外的60%是靠抵押土地从银行贷款取得（刘守英、蒋省三，2006）。审计署2011年审计结果显示，到2010年底，地方政府性债务余额达107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的67109.51亿元，而地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额达25473.51亿元。
二、土地财政生成的公共经济逻辑
土地财政是与城市化、工业化进程相伴相生的中国特色的经济现象。土地财政的生成是地方政府的“无奈之举”？还是政府之间的“竞争冲动”？抑或其他更深层次的原因？从公共经济视角观察，以下四方面是生成土地财政的不可或缺原因。
（一）分税制造成地方政府财力与事权非匹配
肇始于1978年的财政改革实行的是分灶吃饭的财政体制，至90年代初期中央财政已经面临很大压力。为提高财政收入占GDP比重及中央财政收入占全部财政收入比重，中央从1994年实施分税制改革，一举改变中央与地方财力分布格局。分税制将税种划分为中央税、地方税及中央与地方共享税，从实际运行情况看，中央占优势地位。1993年地方财政收入占全部财政收入比重78%，分税制后1994年迅速降至44%，此后常年维持在50%以下。不过，分税制并未对政府间事权责任进行明晰划分，地方政府事权随经济社会发展及民众诉求的提高而不断扩大，再加上“上级请客，下级买单”等情况的存在，地方特别是基层政府承担更多事权，财力事权极不相称。1980年地方支出占全部支出比重为45.7%，2010年已上升至82.2%，提高近30个百分点（见图2）。理论上，中央政府的转移支付有助于地方弥补财力缺口，但受到转移支付以专项居多，均等化转移支付规模偏小等因素制约，地方财力缺口无法得到根本缓解。因此，在分税制约束下，地方政府竭力做大预算内财政收入及可自主支配的预算外及非预算资金收入，土地财政顺势而生。
图2地方财政收支占全部财政收支比重
数据来源：历年中国统计年鉴，2010年数据来自财政部公报。
（二）横向地方政府竞争驱动
改革开放后，中央政府通过设立“GDP标杆”和开展晋升竞标赛成功激发地方政府的积极性。无论是省与省之间，还是市、地区、县之间由于存在一定的相似性，容易进行绩效比较，具备开展竞争的初始条件，于是各级地方竭力“为增长而竞争”，创造出诸多经济奇迹。官员政治晋升是一个典型的逐级淘汰的锦标赛结构。在晋升市场上，由于职位是稀缺的，A官员的晋升直接降低B官员的晋升机会，即A所得为B所失。对于官员本人而言，晋升与否存在巨大利益差异，不仅表现为行政权力和地位的差异，而且在政治前景上亦不可同日而语。因此，处于政治和经济双重竞争的地方官员之间的合作空间狭小，而竞争空间非常大，由此各级政府表现为“竞争性政府”，在改善辖区公共基础设施、招商引资、经营城市等方面展开角逐，力求向上级展示最佳政绩。毫无疑问，土地财政为地方政府参与竞争提供关键的支撑力量。
（三）公共需求扩张带来的服务支出压力
19世纪80年代，德国公共经济学家瓦格纳(Adolph Wanger)指出，随着人口规模扩张和工业化进程的推进，政府活动不断扩张，政府公共支出也将随之不断增长，学界称为“瓦格纳定律”。在其后100多年中，“瓦格纳定律”得到强有力的统计支持，原因在于：（1）工业化进程的快速推进引致市场中行为主体之间的关系日益复杂，对商业法和契约法产生需求，而后者又要求建立司法体系与管理制度，需要公共部门加强管理，公共支出由此扩大。（2）市场中普遍存在的垄断行为、信息不对称、管理不完善等导致市场运行偏差增大，当信息不能充分反映市场信号，市场失灵的情况就会增多，其结果是政府经济管理职能得到大大强化。（3）城市化带来的密集居住会产生外部性和拥挤效应，也需要政府出面进行干预和管制，政府提供公共产品或服务的范围日趋扩大。
中国正从温饱生存型社会迈向小康发展型社会，农村改革的日益深化解放出大量的农村剩余劳动力，他们得以脱离土地进入城市工作、生活，人口的城市化必然要求城市提供足够的教育、就业、医疗、安全保障等服务。无论是最低生活保障、基本医疗服务还是教育服务，都需要一定的财力支持。当本级预算内财政入不敷出，无法有效履行职能时，地方政府必然千方百计开辟财源，土地财政由于投资少、收益高、见效快，成为地方政府弥补财政资金缺口的重要依靠。
（四）地方政府的寻租逐利主义
在公共选择理论看来，政府是官员的集合，官员在兑现政治承诺，获取良好声誉，谋求连任及升迁之外，增进官员群体的整体福利也是其潜在动机。换言之，地方政府官员作为“经济人”，存在追逐并维护自身利益的内在诉求，是一个“谋利集团”。现行土地制度和“招拍挂”交易方式，导致政府和市场在土地资源配置中的功能与边界模糊。地方政府由于拥有中央政府所不具备的信息优势，以及与农民在谈判过程中拥有的权力优势，因而具有足够的空间获取超额利润。中央政府不参与土地出让收益分配，更刺激了地方卖地的积极性。一个残酷的事实是，在官员市场上，除少数官员能够获取较多的晋升机会外，大多数官员在很快达到晋升“天花板”后就难以在政治上有所作为，部分官员旋即追求自身的经济利益。国土系统已超过交通系统成为高危行业，几乎每一起土地违规行为的背后都有政府官员的介入。广东省纪委披露的数据显示，仅从2007年到2010年9月，广东市、县因土地问题而落马的国土系统官员多达28人。
（责任编辑：年巍）
