三、土地财政的多维效应
土地财政对中国的影响是全方位、多方面的，既助推城市化、工业化进程，又致使部分群体难以共享发展成果，成为当前各种矛盾的集中所在。
（一）增加地方政府可支配财力
“财政财政，有财方能行政”。地方政府如果财力贫瘠，很难“造福一方”。土地财政从三个方面增加地方政府可支配财力。一是附着于土地的建筑业与房地产业的税费增长，前文已作分析。二是土地出让收入。土地出让收入已成为超过地方预算收入，成为地方政府可支配的重要财源。以杭州为例。2009年，全市土地出让收入相当于其地方财政收入的202.4%（见表1）。三是以土地为抵押，地方政府成功实现土地财政金融化，撬动巨额银行信贷资本，从而为地方政府在应对繁重的发展稳定任务中提供支持。由土地衍生而来的各种收入，已成为地方政府不可或缺的财政力量。
表12009年部分城市土地出让金超过地方财政收入
（二）地方形成“经营城市+招商引资”双轮驱动发展模式
土地是生产与发展的根基，无论是经营城市还是招商引资都离不开土地。借助土地及土地财政，地方政府主导本轮城市化、工业化进程，形成独特的双轮驱动模式。一方面，地方政府通过征收土地获取各种税费、贷款等即期收入，进而提供更好的基础设施，实现城市的扩张，即所谓的“经营城市”。事实上，基础设施的改善不仅有助于地方实现更快的经济增长，推进城市化，而且基础设施本身就是最容易度量，能有效满足地方官员“政绩”需要的东西。不过，需要指出的是，现在的城市化更多的是一种土地城市化而非人的城市化，相当多的农村人口尽管在城市工作生活，但并不能享受与城市居民同等的公共服务。另一方面，地方政府利用低价土地进行招商引资，发展本地工业，培育产业集群，形成具有竞争力的产业体系，这样一方面可以做大GDP，同时可以带动第三产业的发展和缓解当地就业压力，地方政府还可分享企业成长所带来的远期税收收入。因而，“经营城市”与“招商引资”成为地方发展两个最明显的标识，也是许多地区发展的“成功之道”。
（三）成为阻挡发展方式转变的“高墙”
分税制条件下，除车船税外，地方主体税种均与土地及房地产有关。地方主体税种营业税，主要来自于建筑业和房地产业，2000-2010年，建筑业与房地产业成为税收增长最快的行业，与快速的城市化进程是一致的。地方政府重视建筑业与房地产业是符合自身利益的理性选择，并藉此带动建材、民用电器、五金化工等产业的发展，许多企业纷纷转向房地产业，结果造成地区产业结构畸形化、低端化，成为转变发展方式的“高墙”。过高的房价挤占民众的消费能力，不仅不能扩大消费需求，反而产生一定抑制作用，拉大贫富差距，造成阶层固化的情况愈发严重，中国被迫走上“非包容性发展”的道路。
从可持续发展的角度看，土地财政是一种“寅吃卯粮”的行为。某一届政府所获得的土地出让收入，实际上是预支未来若干年的土地收益之和。土地是不可再生和不可替代的稀缺性资源，一旦卖完，将无地可卖，子孙后代的发展空间何在？对政府官员而言，卖地生财、土地换政绩是最容易模仿的做法，学习成本低、收益高。部分地区已出现前任政府疯狂卖地，现任政府无地可卖的尴尬局面。
（四）衍生巨大财政金融风险
过分倚重土地财政存在很大的财政金融风险隐患。土地作抵押贷款长期维系需要两个条件：土地资源的充足供应及土地价格的稳步上升。在追求土地财政驱使下，耕地面积不断缩减，1997年到2005年共减少1亿多亩，日益逼近18亿亩红线，卖地空间越来越小。到2010年底，全国78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，部分地方政府出现偿债困难。北京市土地储备贷款总规模已经超过2500亿元，但2011年1-5月卖地收入仅250多亿元，面临很大的财政压力。以土地作抵押获取的贷款，其偿还能力在很大程度上取决于政府对经营性土地的运营情况，还款期限较短，在房地产市场高涨时，地方政府可以通过出让土地获取收入偿还贷款。但随着中央宏观调控力度加大，或房地产价格下行，银行系统将形成大量呆账、坏账，势必引发巨大的金融风险，影响到国家金融安全与稳定。
（五）失地农民问题凸显
尽管法律规定土地属于国家所有或农民集体所有，但实际上土地所有权是由各级政府控制的。在土地市场上，中央无法有效监督地方政府的征地行为，缺少制衡地方政府卖地的有效力量，由此地方政府可以攫取超额利润。农民无法分享工业化、城市化进程中土地增值所带来的丰厚收益，这是农民继计划经济时期价格剪刀差后又一次为中国发展所作出的巨大牺牲。近年来，新增城市建设用地80%以上来源于农民集体土地，各地因征地、拆迁而引发的上访、群体性事件频频见诸报端，成为影响社会稳定的最严重因素。地方政府为维持日常运转、经济发展及社会稳定，必须有稳健、持续的财力予以支撑，征地是增加财力的最有效途径；但与之相伴相生的是，如果加大征地力度，就有可能进一步激化官民矛盾，反而加重地方维稳压力，地方政府进退维谷。
四、提高公共经济治理能力，探索破解土地财政之道
土地财政并非是孤立的土地或财政现象，治理土地财政必须跳出土地之外，通过推进公共经济体制改革，建立公共经济治理框架破解这一难题，实现包容性发展。
（一）优化公共财政体制，促进政府间事权财力再平衡
在财权分配已经成熟的基础上推进事权改革，中央与地方的事权责任应尽可能清晰。根据公共产品层次性，中央应将关乎全国人民利益的社会保障、基本医疗卫生及基础教育等基本公共服务类事权责任上收，承担主要支出责任，地方根据财力情况给予补充。可借鉴发达国家经验，通过法律或法规采用列举的方式将地方政府的事权责任明确下来，建立符合中国国情的中央和地方事权划分法律框架。当然，为保证事权责任的执行，还需建立相应的转移支付体系，使地方政府的财力与事权趋向匹配。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善转移支付制度，增加一般性特别是均衡性转移支付规模和比例，调减和规范专项转移支付。积极推进省以下财政体制改革，稳步推进省直管县财政管理制度改革，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。
（二）壮大地方公共收入体系，降低土地财政依赖
建立稳健持续的地方公共收入体系是地方破解土地财政的必然选择。弱化地方政府“以地生财”的冲动，健全地方公共收入体系应做好以下几个方面工作：（1）整合规范土地税费收入，取消不合理的城镇士地使用税，推进土地增值税和耕地占用税改革。以物业税、土地增值税、耕地占用税和契税构建新的房地产税收体系。在总结改进重庆、上海等地房产税做法的基础上适时在全国范围内推进房地产税改革。（2）赋予地方适当税政管理权限。在统一税权的前提下，根据实际需要，地方政府可根据当地经济资源和社会发展情况，报经中央批准，可以决定在本辖区内开征、停征某些新税种。（3）有条件赋予地方政府发债权。中国仍处于工业化、城市化加快推进的进程中，依然存在巨额资金需求。应允许条件成熟的地方探索发行债券制度，同时建立健全地方政府债务管理体系，强化风险预警管理，形成激励约束相容的制衡机制。
（三）强化预算约束，建设现代公共预算国家
破解土地财政难题必须加快预算改革，通过再造预算约束政府，建立现代公共预算国家。通过推进预算改革，引入现代预算制度，将各级政府行为的细节展现在阳光下，让“看不见的政府”成为“看得见的政府”。中国预算改革的重点是：（1）建立收入增长预算硬约束指标，政府超额征收部分适当返还给民众，让民众分享发展的成果，降低政府财政收入在经济蛋糕中的比重。（2）取消预算外资金制度，将土地出让收入等预算外收入纳入预算体系，规范使用土地出让收入，实行彻底的“收支两条线”管理，确保其用于改善民生而不是投向其他领域。（3）修改完善《预算法》，增强财政收支的透明度。除部分涉及国家安全的预算之外，其他预算的审议过程都必须公开透明，接受人民代表及社会大众的监督和质询，推进中国从税收国家向现代公共预算国家转型。
（四）调整优化公共支出方向，建立公共经济治理型政府
公共经济学家马斯格雷夫(Richard AMusgrave)和罗斯托(Walt Whitman Rostow)认为，在经济发展不同阶段，政府的职能有所侧重。早期阶段，公共投资在社会总投资中占较大比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施。发展中期，政府继续进行公共部门投资，而此时的公共部门投资已经开始成为日益增长的私人部门投资的补充。成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加对教育、保健和福利服务的支出，而且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也快于GDP的增长速度。中国现在处于从中期阶段向成熟时期的转折期，满足群众日益高涨的公共需求成为其主要任务。政府职能需要从经济增长型政府转向公共经济治理型政府，走出崇拜GDP怪圈，将提供公共产品，提升服务能力作为政府工作重点。“十二五”规划提出将基本公共服务制度作为一项公共产品向全民提供，这是一个可喜的积极信号。需要提醒的是，政府在重视提供“经济性硬公共产品”的同时，更要关注与人发展关系更密切的教育、医疗、社会保障等“社会性软公共产品”的供给问题。
（五）革新政府绩效考核体系，规范官员公共治理行为
在治理土地财政，建设公共经济治理型政府框架下，针对地方政府的考核指标也应做出适时调整，不仅看经济增长总量，更要看经济增长质量及为此付出的成本。经济指标不应再是地方政府的主导性指标，还应将社会发展指标、生态指标、公共服务指标等纳入考核范围。尤其是主体功能区规划出台后，应根据各地区不同的主体功能定位，制定不同的差异化考核指标体系。如限制开发区域应强化对农产品保障能力的评价，弱化对工业化城市化相关经济指标的评价，不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。考核结果应作为地方官员晋升与否的重要依据，激励官员从重视物质的增长转向人的生活质量提升，实现包容性发展。
（六）维护失地农民权益，完善土地增值收益公共分配制度
现行土地增值收益分配制度是以牺牲农民为代价的不合理制度安排。 遏制土地财政，必须明确规定公益性用地的适用条件，只有公益性用地才可纳入征地的范围。要还权于农民，允许农村土地直接进入土地一级市场，打破地方政府对土地的垄断权。土地增值利益分配必须着眼于人的发展：首先，土地增值收益分配应用于补偿失地农民，在确保失地农民生活水平不降低的基础上应对农民的发展权给予补偿，通过提供均等化的公共服务，提升其人力资本与发展能力，防止失地农民沦为“种田无地、就业无岗、低保无份”的三无人员。其次，土地增值收益分配必须用于提供公共产品。在扣除征地和拆迁补偿、土地开发等支出后，按照应的比例计提教育资金、水利建设基础资金等，用于支持教育事业发展、保障粮食生产安全、改善生态环境等。最后，利用土地增值收益剩余资金设立“国有土地增值收益基金”。建立规范的土地收益管理及投资制度，确保基金保值增值，保证城市建设和发展有稳定的资金来源。
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（责任编辑：年巍）
