（二）因势制宜及时立法的原则
清朝统治期间，少数民族的上层出于维护传统的权力，在接受清政府统辖时，固然有心悦诚服者，但亦有消极抵制或公然抗拒甚至武装叛乱，其间还杂有外部敌对势力对民族分裂分子的挑唆、煽惑，因此，建立稳定多民族国家的过程是充满斗争的过程，迫使清朝统治者根据形势采取对策。统观清朝的民族立法可以发现，清朝统治者善于根据形势的变化采取有针对性的立法，及时解决矛盾，恢复秩序，实现安定。以西藏立法为例：
乾隆十五年（1750年）西藏郡王珠尔墨特那木扎勒发动叛乱，清廷派兵平定后，乾隆帝鉴于“信息往来，惟藏王之言是听，而驻藏大臣毫无把握，如此即驻兵万人，何济于事？”因此命令策楞与岳钟琪“详议善后事宜”，务使“令自我出”，［15］“为一劳永逸之计”。［16］遵旨，在拟定的《酌定西藏善后章程十三条》中废除郡王制，实行三俗一僧四噶伦制。地方的一般事务，由众噶伦秉公会商妥善办理，重要事务，“务须遵旨请示达赖喇嘛并驻藏大臣酌定办理。”［17］噶伦的任免，由驻藏大臣会同达赖喇嘛奏请补放。
《酌定西藏善后章程十三条》是清朝整顿西藏事务的第一个法律文件，其因势制宜的针对性十分清楚，同时也体现了“多立头人，分杀其势”，“众建而分其势”［18］的政策。
乾隆五十三年（1788年），廓尔喀在与西藏贸易中，受到西藏地方官员种种盘剥，因而发兵犯藏，侵占聂拉木、济咙等地。清朝派兵收复失地后，乾隆帝下谕“此事虽易完结，而藏内诸事究无一定章程，倘日后复有匪徒侵扰，又需再为经理，藏众也不得长享安全。从前补放噶伦、代本、第巴等缺，俱由达赖喇嘛专主，驻藏大臣竟不与闻。……以致噶伦、第巴等肆意妄行，酿成边衅。嗣后藏内遇有噶伦等缺出……由驻藏大臣拣选请补，较为妥协。”［19］同年八月十七日，驻藏大臣鄂辉等遵旨制定《设站定界事宜十九条》，划分西藏行政辖区，扩大了驻藏大臣的职权，对地方官员的任免、考核扩展至头人及官弁；驻藏官兵和唐古特兵的驻扎与管辖，以及驻防守备、操练兵丁，由驻藏大臣统管。禁止地方官员擅征赋税，以免招致边衅，“倘有第巴、头人及官弁兵役，倚势勒买，若累外番，即禀驻藏大臣拿究。”［20］
乾隆五十六年（1791年），廓尔喀因西藏地方政府不交付应赔偿白银，再次派兵入侵西藏。次年平定后乾隆帝谕示福康安等人“将来撤兵后，必当妥立章程，以斯永远遵循”［21］，“趁此将藏中积习翦除，一切事权归驻藏大臣管理，俾经久无弊，永靖边隅，方为妥善。”［22］遵旨，议定《藏内善后章程二十九条》，规定：驻藏大臣对大小官员的统管权及任免权；最高军事指挥权与最高司法权；外事独断权。
鉴于原有活佛灵童转世种种弊端，乾隆帝亲定灵童转世的“金奔巴瓶”制度。此项改革受到达赖喇嘛的拥护：“今蒙大皇帝振兴黄教，惟恐吹忠等降神作法，指认未真，致有流弊。特颁金奔巴瓶，卫护佛门，实已无微不至，我实感戴难名。嗣后惟有钦遵圣训，指认呼毕勒罕时，虔诵经于大众前秉公拈定，庶使化身真确，宣扬正法，远近信心，阖藏僧俗顶戴天恩，无不感激”。［23］
乾隆帝也颇为自诩：“盖举大事者，必有其时与其会，而更在乎公与明，时会至而无公与明以断之，不能也；有公明之断而非其时与会，亦望洋而不能成。兹之降廓尔喀，定呼毕勒罕，适逢时会，不动声色以成之。去转生一族之私，合内外蒙古之愿，当耄近归政之年，复成此事，辑藏安边，定国家清平之基于永久，予幸在兹，予敬益在兹矣。”［24］
此外，还规定有针对性地统一货币制度、禁止滥行征税、蠲免差役乌拉。
《藏内善后章程二十九条》是清政府中后期治理西藏地方政治的基本法规，颁行后，得到全面地执行，产生了积极的效果和深远的影响，一直到晚清才有所变化。正如清光绪五年（1879年）闰三月七日四川总督丁宝桢上光绪皇帝《会筹藏中应办事宜折》中所言：“伏恩西藏地方，从前祖宗定制，自察木多、乍丫至前后藏以及江孜、定日各隘口，均设有游击都司兵丁，以资驾驭，而临之以驻藏大臣，居中统治，凡藏中事务，其小而易办者，则由各该番官办理，层次申送，取裁于该摄政。其大而难办者，则由摄政咨送驻藏大臣核办，即其番官之拣补升除，均须由驻藏大臣主持办理，体统极为尊严，事权不容紊越，所以控驭该藏者立法至为精详。是以二百年来番官颇受汉官约束，番人自不敢轻视，汉番一体办理，一切令行禁止，极为顺手。”［25］
再以晚清回疆立法为例。同治年间在沙俄和英帝国的支持下，阿古柏受喀什噶尔封建主之请率兵侵入南疆地区，自立为汗，建立哲德沙尔汗国。至同治九年阿古柏又相继侵占吐鲁番和乌鲁木齐，把侵略势力扩展到北疆的一部分地区。清政府于光绪二年（1876年）派钦差大臣左宗棠率兵出征，迅速平息了阿古柏叛乱。
平定阿古柏叛乱后，清政府对原有回疆立法作出重大修改。光绪九年（1883年）废除伯克制度，建立行省，设立巡抚，废除参赞大臣、办事大臣、领队大臣等机构。将回疆各城区改为朝廷直接控制的厅、州、县，所谓“裁伯克之权，一统于州县。”［26］《大清律例》及其他相关法律在回疆统一适用。清政府明确规定：“嗣后新疆命盗等案应照定例拟罪名，专折奏明请旨，俟奉准部覆，将应行立决人犯再行处决。应入情实、缓决各犯归入秋审办理，其遣、军、流各犯即于南北互相调发”。
经过上述改革，沉重打击了封建领主势力，使新疆牢固地成为中国领土不可分割的一部分。
以上可见，清政府根据民族地区所发生的重大事件，及时地有针对性地进行立法。既注意解决招致变乱的矛盾根源，又从总体上进行必要的改革，加强中央政府的控制权，同时也注意改善民生、疏缓民族关系。在因势调整立法方面清政府十分重视效率，既有很强的针对性，又具有很高的时效性。这些立法多以“善后”为名，受到了各族的拥护，充分发挥了法律的功能，维护了国家的主权与统一、维护了民族团结和加强了中央的控制权。
（责任编辑：李焱）
