发展方式转变背景下的改革选择

　　未来五年，随着内外环境的深刻变化，我国的经济社会发展迫切需要初步实现“四大转变”：即从投资主导转向消费主导、从工业化主导转向城市化主导、从中高碳经济转向低碳经济、从公共产品短缺转向城乡基本公共服务均等化。实现这四大转变将是经济社会领域的一场深刻变革。为此，需要按照中共十七届五中全会的要求，以更大的决心和勇气全面推进各领域的改革，使改革真正成为加快转变经济发展方式的强大动力。

　　一、以发展方式转变为主线的改革选择

　　与过去30年相比，今天面对外部市场和国内需求结构的重大变化，改革导向需要从偏重提高经济总量向着力扩大内需战略转变。为此，“十二五”的改革攻坚，主线是发展方式转变，目标是公平与可持续的科学发展。

　　1.由对物的追求向人的自身发展追求的转变。同以往相比，当前全社会的发展型消费支出明显超出生存型消费支出。人的自身发展引发的发展型消费需求，已经成为经济社会发展的内生动力。从近些年的实践看，在人的自身发展得不到有效解决、发展型需求增长缓慢的情况下，继续把改革政策的重点放在刺激物质产品供给上，不仅容易造成生产过剩危机，还有可能引发某些新的社会矛盾和社会风险。在发展型阶段特征越来越突出的背景下，只有以人的自身发展为重点，尽快释放发展型消费需求，才能扩大社会的总需求，形成经济社会发展新的活力和动力。“十二五”时期的改革，就是要围绕人的自身发展进行体制创新，由此释放13亿人的发展型需求，促进向消费大国的历史性转变。

　　2.由经济总量导向向国民收入导向的转变。释放和扩大社会的总需求，形成消费主导的基本格局，既是我国经济发展的内生动力，也是发展方式转变的目标追求。这些年，我国在经济总量快速扩张的同时，消费率持续走低，主要矛盾在于国民收入分配结构严重不合理。城乡差距、地区差距、贫富差距的不断拉大，严重制约了中低收入者消费能力和消费水平的提高。城乡居民消费需求和消费结构的提升，关键在于形成公平合理的国民收入分配格局。从这个意义上说，经济发展方式转变的本质要求就是实现发展导向由经济总量转向国民收入。

　　3.由国富优先向民富优先的转变。国富、民富都十分重要。但问题在于，长期追求国富优先的增长，会使国家生产力增长优先并快于民众消费能力的增长，而导致社会总需求不足。坚持民富优先的发展，使发展成果惠及所有社会成员，能逐步提高居民的收入水平，能有效提高消费率，从而明显提升国家实力，促进社会和谐发展。新阶段“民富优先”有利于实现“民富国强”的大目标，使13亿人的发展型需求成为经济结构战略性调整的巨大推动力。

　　二、以收入分配体制为关键的改革选择

　　收入分配不合理、贫富差距逐步扩大，是“十二五”时期避不开、绕不过的重大问题。“十二五”能否在收入分配体制改革上攻坚克难、取得突破，对加快转变经济发展方式具有决定性的影响。

　　1.收入分配体制改革牵动发展方式转变全局。这不仅在于它已成为全社会普遍关注的焦点问题，还在于它是撬动国内消费需求增长的战略支点，是形成消费主导的重要基础。实现由对物的追求向人的自身发展追求的转变，关键在于能否通过收入分配体制改革，实现城乡居民收入普遍较快增加，满足多数人基本发展型需求；实现经济总量导向向国民收入导向的转变，关键在于能否通过收入分配体制改革“分好蛋糕”和“共享蛋糕”，为进一步“做大蛋糕”创造有利的制度条件；实现由国富优先向民富优先的转变，关键在于能否通过收入分配体制改革，建立“藏富于民”的基础制度。由此可见，“十二五”时期收入分配制度改革能否有实质性推进，将成为检验经济发展方式转变成功与否的核心所在。

　　2.以收入分配改革带动财税体制改革。这些年，财税体制以及相关的结构性改革滞后，是收入分配关系难以理顺的根本原因。“十二五”财税体制改革的有效性，取决于其能否在调节国民收入分配格局中发挥基础性作用。例如：完善财政收入体制，在将国有资产租金和利润、土地出让金等预算外收入、非预算收入纳入财政预算的同时，实施结构性减税政策，在初次分配中降低政府生产税的比重，提高劳动者报酬份额；在再分配中调整财政支出结构，大幅度降低经济建设支出和行政管理费用的占比，为推进基本公共服务均等化奠定重要的财政基础；以基本公共服务均等化为目标改革中央与地方财税体制，形成事权与财力相匹配的中央地方财税体制，有效地促进政府转型；建立和完善人大对财政预算的审查和批准体制，实现财政公开化和民主化，为政治体制改革寻求现实的突破口。

　　3.以民富优先为目标的收入分配改革，是涉及重大利益关系调整的深刻变革。它涉及国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及城乡、地区、行业之间利益格局的重大调整，涉及中央地方利益格局的重大调整，涵盖了经济基础、上层建筑的整体性建构，其难度和复杂性远远超出以往的改革。早在上个世纪90年代初，邓小平就曾预料：“分配的问题大得很，解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。”“十二五”能不能以更大的决心、勇气和魄力，在理顺收入分配关系上动真格，在重大利益关系调整上动真格，决定着改革攻坚的成效，决定着经济结构战略性调整的成败。为此，建议在“十二五”头一两年，尽快出台收入分配体制改革和财税体制改革的总体方案，为“十二五”时期的改革攻坚起好步、开好头。

　　三、以政府转型为重点的改革选择

　　政府转型决定“十二五”改革全局。解决资源环境约束的矛盾，关键在于实现经济运行机制由政府主导向市场主导的转变；解决收入分配差距拉大的矛盾，关键在于强化政府在完善收入分配体制中的基本责任；解决基本公共产品短缺的矛盾，关键在于确立政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用；解决公共治理建设滞后的矛盾，关键在于加强政府自身建设与改革。

　　1.改变政府主导型的经济增长方式。以GDP为核心目标的经济增长与政府主导型的经济增长有内在的联系。GDP增长主义带来了政府追求经济总量扩张的相关机制与政策。改变GDP为主要目标的增长方式，不能不改变政府主导型的增长方式。从实践看，政府主导型的增长方式，严重扭曲了政府与市场的关系。在市场经济条件下，是强化政府主导下的市场作用，还是强化市场主导下的政府作用，已经成为现实经济生活必须做出的抉择。大量事实说明，政府主导型经济增长方式不仅不利于发挥市场在资源配置中的基础性作用，也成为国民收入分配格局失衡、投资消费失衡以及权力干预经济的体制根源。可以说，我国发展方式转变的主要挑战不是经济社会本身，而在于政府转型。

　　2.以政府转型为主线推进行政体制改革。“十一五”的改革实践表明，如果不把主要目标放在政府转型上，行政体制改革很难有实质性进展。“十二五”要以强化政府公共服务能力为目标，以完善公共治理结构为重点推进行政体制改革。例如：要建立以公共服务为导向的政绩考核体系和干部选拔制度；要按照公共服务体系建设的要求整体设计和推进公益机构改革；要与财税体制改革联动，逐步使中央与各级地方政府在公共服务领域的分工法定化。

　　3.在完善中央地方财税关系的同时，改变政府自身利益的倾向。“十一五”规划强调行政管理体制改革是改革的关键和重点。这几年行政体制改革有所进展，但总体上没有大的突破，根源在于政府自身利益的束缚。由于现行的财税体制、干部选拔机制等综合性因素，使部门利益、地方利益开始形成并具普遍性。由此，不仅使行政体制改革推进困难重重，也使结构性改革难以有效推进。政府转型的深刻意义在于，使政府逐步从利益的制约和束缚中走出来，重返公共利益代表者的定位。这是政府转型最具实质性和挑战性的重大课题，也是决定改革成败的关键性问题。

　　“十二五”是我国改革发展导向实现历史转变的关键五年。近些年的改革实践表明，多元利益格局下形成完全一致的改革共识相当困难，但改革又需要有基本共识。“十二五”改革攻坚能不能有重大突破、能不能有所作为，关键在于要把政府推进改革的决心、勇气、魄力，与社会的参与、表达、协商、监督有机结合起来，把自上而下的积极性与自下而上的积极性有机结合起来，以形成改革的基本共识，形成改革攻坚的社会合力。(作者为中国改革发展研究院院长)

（责任编辑：李志强）