论“增城模式”

    是什么让增城短短几年的时间旧貌换新颜？答案很简单：科学发展。增城的发展实践被权威声音归纳为“增城模式”，其精髓就是“政府主导、统筹城乡、以人为本”。

    政府主导要求决策者广纳民智，广邀群贤，有效利用社会各界的发展智慧；政府主导又建立在政府职能明确的基础上，政府的精力放在为经济发展提供好的市场环境和社会环境上，放在满足社会的公共服务品需求上；政府主导还必须有一套创新的体制机制和选用干部的考核机制。

    统筹城乡一体化发展，是“增城模式”的重要抓手。统筹城乡发展的第一步是调整区划设置，形成五大组团式城镇发展格局。城乡统筹也是对社会建设的统筹，一个重要举措就是抓教育。

    增城在科学发展方面的成就，说到底还是“以人为本”。增城要求干部想问题、作决策、办事情始终坚持科学算好“三笔账”：一是有多少群众从中得益，二是群众能从中得到多少益，三是群众是长期受益还是短期受益。

    一

    1月18日，广东县域经济研究与发展促进会、广东省委党校省情研究中心共同发布了《广东县域经济综合发展力研究报告》。在这部报告中，增城位列第一名。这是增城在全省县域经济中连续8年成为翘楚。同时，在2009年出炉的第九届《全国县域经济基本竞争力与科学发展评价报告》中，增城也位列全国县域经济竞争力第九名，首次进入全国十强行列。

    增城是广州辖下的一个县级市，面积1616平方公里，既有平原，也有山地，既有位于广莞深黄金走廊上的区位优势，也有毗邻粤北山区的“区位劣势”。在一切唯GDP是从的传统发展观年代里，增城也曾片面理解“发展才是硬道理”，拼资源、拼土地、拼劳动力，这个项目要上，那个项目也要上，只管经济，不管环境，只要发展，不要民生，虽然“村村点火，户户冒烟”，但落后的经济局面并没有得到改变。

    短短几年的时间，增城旧貌换新颜。是什么让增城发生了如此巨大的变化？答案很简单：科学发展。而增城的发展实践，也被权威声音归纳为“增城模式”。

    在全党开展深入学习实践科学发展观活动中，增城成为中央政治局常委李长春同志的联系点。李长春同志和省委书记汪洋同志都曾赴增城视察调研，并对增城的科学发展模式给予充分肯定。实际上，“增城模式”的核心就是贯彻落实科学发展观。对增城而言，因为践行科学发展观做到了真抓实干，结果带来了实实在在的转变和实实在在的利益。

    要言之，“增城模式”的精髓就是“政府主导、统筹城乡、以人为本”。

    二

    在我国，县域是最基础的、社会功能又相对完备的行政区域范围。一县虽小，但包罗万象，各种情况复杂，要想推动经济发展，政府的主导作用不可或缺。

    增城政府的主导作用首先体现在三大主体功能区的提出。2003年，中央提出科学发展观，增城据此深刻反思自己粗放式的发展模式，明确提出走工业发展与生态保护良性融合的科学发展之路，“用不平衡的发展破解发展的不平衡”。由此他们开启了区域结构设置的改革，开始建设三大主体功能区。这三大主体功能区错位发展，协调互动：南部，因与广州开发区和东莞市相连，区位得天独厚，发展工业优势突出，定为重点开发的新型工业区；中部是增城市区，城市公共服务和配套设施较为完善，定为优化开发的文化生活区；北部是山区，工业基础薄弱，但生态环境好，定位为限制工业开发的都市农业与生态旅游区。

    提概念容易，搞落实难。原有的传统发展模式根深蒂固，业已形成了既得利益集团，没有政府主导，纯粹依靠市场这只“看不见的手”，难上加难。但政府主导作用也存在两面性，是柄“双刃剑”。比如在区域经济发展过程中，有的地方政府不可谓不主导，但却是违背市场规律的主导，只要能增加GDP，能够增加财政收入，污染产业也好，资源消耗型产业也罢，都能进入，甚至为这种进入给予种种优惠，最后导致绿水青山变成污水枯山，贻害子孙不说，经济发展还弊病重重。

    政府主导是需要气魄的，也是需要智慧的，而智慧不是凭空生出来的，需要详实和科学的调研，既要“内脑”，也要“外脑”。纵观增城近年来的发展，不难看出，之所以形成“增城模式”，与增城在制度、决策等方面的科学性、创新性不无关系。如果只靠主要领导的慧眼如炬，可能也会产生一点科学性和创新性，但持续不断的科学性和创新性，就要求决策者广纳民智，广邀群贤，有效利用社会各界的发展智慧。增城近年来一方面邀请了诸多专家到增城调研，为增城发展出谋划策，另一方面又通过组织干部和群众进行各类学习活动，开办广场学堂、手机学堂、QQ学堂和广播学堂等，提高了干群的知识水平，激发了民间智慧的勃兴。

    政府的主导力又建立在政府职能明确的基础上。政府并不是企业和社会，不能赤膊上阵，取而代之。“增城模式”有一个显著特点，就是政府加大了公共服务品的供给。从经济建设型政府到公共服务型政府，增城迈出了重要一步。值得警惕的是，不少地方长期把工作重心放在经济建设上，甚至自身参与其中，却忽视了政府公共服务职能的提升，结果决策朝令夕改，投资环境恶化，无法满足社会日益增长的公共服务需求，造成社会问题丛生，政府执行力减弱，经济建设也难上新台阶。增城对此深有痛感，因此他们进一步明确了政府职能，把政府的精力放在为经济发展提供好的市场环境和社会环境上，放在满足社会的公共服务品需求上，从而使政府主导有的放矢，有效实现了政府和市场的“两轮驱动”。

    政府主导要想科学有效，还必须有一套创新的体制机制和选用干部的考核机制。只有在制度上形成保障，才能形成决策的良性循环。以干部考核机制而论，增城提出了“分类考核”办法，根据南、中、北部不同功能区对干部队伍进行分别考核，工业区考察工业指标，文化区考察文化指标，旅游区考察旅游指标，再加上社会建设的其他指标，使得不同区域的干部都能够按照区域规划干事业，都能够出政绩，不至于得陇望蜀，胡乱发展。

    “增城模式”告诉我们，政府主导在贯彻落实科学发展观方面具有关键作用，只有政府主导科学了，科学发展之路才能越走越宽广。

    三

    县域经济的发展通常都会面临一个难题：城乡差距。城乡发展的不平衡直接导致了社会矛盾滋生，以及“三农”问题的长期存在。县域经济要想得到突破性进展，要想从根子上化解“三农”问题，就必须打破城乡发展二元格局，统筹城乡发展，使工业化、城镇化与新农村建设携手共进。

    统筹城乡一体化发展，正是“增城模式”的重要抓手。

    增城统筹城乡发展的第一步就是调整区划设置。2004年，针对过去总体城市化水平不高、城镇布局分散等问题，增城对全市镇级行政区划设置进行调整，由原来的15个镇1个街道办事处调整为6个镇3个街道办事处，逐步形成了“两城”(增城市区、新塘城区)、“三中心”(石滩、中新、派潭等中心镇)五大组团式城镇发展格局。这五大组团各自定位，互补互动，协调共进，结果经过几年的努力，增城的城市化水平比1999年提高了26个百分点，达到了62.47%。由于城市化的推进，增城农村有的直接转型为城市、城镇，有的通过加强与城市经济的联系而增强了竞争力。

    城乡统筹不仅要发展“城”，也要发展“乡”。增城在统筹城乡发展方面确立了“转移农民、减少农民、富裕农民”的指导方针。增城北部山区经济基础较差，曾经是年年扶贫年年贫，“饥不择食”引入污染企业，乱象不断。针对这种情况，增城明确要求北部山区不搞工业，并且建立了利益补偿机制，通过南部工业反哺北部农业。结果6年过去，昔日污染严重、遍地开花的水泥厂、采石场不见了，山区经济不但没有落下去，反而依靠大力发展生态旅游和都市型现代农业获得了新的特色竞争力，山区农民大范围脱贫致富。这是富裕农民。

    城乡统筹不仅是对经济建设的统筹，也是对社会建设的统筹。增城解决“三农”问题的一个重要举措就是抓教育，通过职业教育、基础教育让农民掌握一技之长，让农民子弟通过教育获取更大的发展空间。有了教育做后盾，农民既能够扎根农村搞现代农业和服务业，也能够转移到城市从事经济活动，转化为市民。这样，既转移了农民，又减少了农民，还强化了农民在市场经济中的竞争力，一举多得。

    农村怎样发展，如何发展，以什么样的方式打破城乡二元格局，全国不少地方都在进行探索，形成了各种模式。增城在城乡统筹方面开了一个新局，把农民、农业和农村的发展放到了全局发展的大盘子中予以解决，效果显著，值得继续探索。

    四

    增城在科学发展方面的成就，说到底还是“以人为本”。

    “以人为本”是个大家耳熟能详的词汇，讲得很多，但是异化的也很多。比如不少地方还是把GDP放在第一位，人放在第二位，结果“见物不见人”。还有的地方，则把“以人为本”简单理解为保护环境，生怕一搞经济就破坏环境，结果丧失了发展经济的主动性，又走了另一个极端。

    增城也提出了“以人为本”。但这个“以人为本”是建立在算账基础上的“以人为本”，增城要求干部全面总结近年来发展的经验教训，要求想问题、作决策、办事情始终坚持科学算好“三笔账”：一是有多少群众从中得益，二是群众能从中得到多少益，三是群众是长期受益还是短期受益。账算清楚了，民生大事、经济大事都有个先后次序，有条不紊，心中有数。以民生为例，从2000年开始，增城坚持每年为民办好10件实事，10年间办好了教育、文化、医疗、交通建设等不少大事，日积月累，不仅老百姓得实惠，而且社会面貌为之一新，很多难啃的“硬骨头”也随着各项事业的举办而一个个被“吃掉”。

    “以人为本”不能光靠动嘴皮子，还得动利益。增城也要利益，但要的不是短期利益，而是长期利益，这其中的秘诀就是从与民争利转变到与民共利。在推动路边、山边和水边的“三边”整治中，增城实施原生态、原产权、原居民、原民俗等“四原”保护，只变城乡面貌，不变百姓产权。不但没有变，还通过这种整治和保护使城乡品位和城市价值不断提升，让老百姓的产权升值。再举城市建设为例，各地搞城建每每会遭遇拆迁难题，但增城依靠“以人为本”的发展理念，通过政府出让利益，使被拆迁户能够共享经济发展成果，拆迁难题迎刃而解，城市建设由此快速展开。其实，这也是“科学算账”的结果：政府少拿点儿，百姓多拿点儿，各项建设更快点儿，大账才能更赚点儿。如今的增城，通过实施公园化战略，变“在城市里建公园”为“在公园里建城乡”，让增城处处像公园，老百姓既保证了产权，又提高了收入，还改善了居住环境，原有的城建难题变成了皆大欢喜。

    实践科学发展观，创造性地开展适合增城的科学发展道路，使增城发生了巨大变化。这是增城的一大步，也是中国新一轮改革成功的一个缩影。县域经济改革难，难就难在敢不敢真正按科学发展观来办事，敢不敢迈出改革的真步伐，“增城模式”的成功，为其他地区搞改革提供了一种经验，但关键还是要看各地能不能创造属于各地自身的科学发展模式，从而真正打开广东科学发展的新局面。

    如今，增城正在积极创建全国科学发展示范市，期待“增城模式”更进一步！

（责任编辑：年巍）