|
最近由于北京大学5位教授上书全国人大常委会，要求废除《城市房屋拆迁管理条例》，而在全国掀起了讨论房屋拆迁制度的热潮。一些新闻媒体连篇累牍发表文章，抨击房屋拆迁制度。其实，房屋拆迁是各国城市化进程不可避免的现象，只不过其他国家没有像中国这样特殊，在土地国有制条件下，房屋拆迁居然引起如此多的争议。
之所以实施房屋拆迁，根本原因就在于城市规划修改。因此，城市规划是房屋拆迁的第一个关键词。如果没有城市规划方案，那么，房屋拆迁行为就没有了根基。事实上，我国1991年颁布的第一部《城市房屋拆迁管理条例》就是为了配合《城市规划法》而制定的。要想减少城市房屋拆迁，必须强化城市规划，确保城市规划成为城市居民的保护神。现在，一些评论者不明就里，只是在城市房屋拆迁环节做文章，殊不知，如果不能在城市规划阶段约束行政机关的权力，那么，讨论城市房屋拆迁的问题毫无意义。
城市规划方案确定之后，面临的仍然不是房屋拆迁问题，而是土地征收问题。城市规划使用土地既包括在用土地也包括处女地。处女地当然不存在房屋拆迁问题，而对在用地的合理使用，则需要具体情况具体分析。如果在用地上没有建筑物，或者只有临时性的建筑物，那么，城市房屋拆迁的问题不大，如果在用地上存在居民的房屋，那么，政府面临两种选择：一种是征收土地使用权的同时，征收房屋所有权；另一种则是只征收土地使用权，但不征收房屋所有权。现行的《城市房屋拆迁管理条例》胡子眉毛一把抓，不管是否征收土地使用权，也不管是否需要征收居民房屋所有权，只要取得城市房屋拆迁许可证，拆迁人就可以大干快上，这是一种不尊重居民房屋所有权的表现。所以，城市房屋拆迁的第二个关键词是征收，它包括国有土地使用权征收，也包括居民房屋所有权的征收。如果只征收国有土地使用权，那么，应当对房屋所有权人进行土地使用权剩余年限补偿；如果既征收土地使用权，也征收房屋所有权，那么，应当在补偿土地使用权的基础上，对居民的房屋所有权给予补偿。
房屋所有权与土地使用权是两种性质不同的权利。前者属于所有权，后者属于他物权。假如政府征收了土地使用权，并且出让土地使用权进行房地产开发，那么，开发商有权了解土地上房屋的基本情况。如果开发商事先购买房屋所有权，那么，房屋拆迁就等于处分自己的权利；如果开发商没有取得房屋所有权，那么，应当采用补偿的方式，与被拆迁人达成拆迁补偿安置协议。由于政府征收土地使用权，已经给被拆迁人土地使用权补偿，所以，开发商只需就房屋所有权的补偿与被拆迁人达成协议即可。所以，拆迁补偿是第三个关键词。
现在人们只关注拆迁补偿，而没有考虑到土地征收和房屋征收，更没有考虑到城市规划，所以，在讨论这一法律问题的时候难免会隔靴搔痒。其实，城市规划是基础和前提，土地使用权和房屋所有权征收是必要条件，而房屋拆迁则是最终手段。如果没有看到基础和前提，没有注意必要条件，只希望通过完善房屋拆迁法律规范，解决现实生活中存在的问题，那么，就很难找到解决问题的答案。
房屋拆迁是最终阶段的问题，房屋拆迁可以分为两种形式，一种是政府直接征收房屋，并予以拆迁；另一种则是开发商获得土地使用权后，为了进行城市开发，而与被拆迁人达成拆迁补偿安置协议，并进行房屋拆迁。前者是一种行政法律关系，后者是一种典型的民事法律关系。
现在学术界主张把城市房屋拆迁定性为行政法律关系，希望把政府牢牢地抓住，由政府对被拆迁人进行补偿安置。这当然是一种非常理想化的状态。但是，在我国现行法律框架内，政府的权力还不受约束，政府官员随时可以假借“公共利益的需要”，实施强制拆迁。所以，笔者主张应该改变立法思路，不要把政府牵扯进来，让政府作壁上观。具体方案是，城市规划修改批准之后，政府只从事土地出让，开发商在实施城市规划的时候，必须以合法的方式，按照平等自愿的原则，与城市居民协商达成拆迁补偿安置协议。政府不再插手城市房屋拆迁。如果开发商不能与城市居民达成拆迁补偿安置协议，那么，开发商应当另辟蹊径，或者修改设计方案，报请规划部门批准，或者放弃城市开发计划，另做打算。按照笔者的观点，今后城市房屋拆迁管理条例中，不得规定城市房屋拆迁补偿安置的具体标准，也不得强迫被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。
总而言之，今后我国必须实现城市规划民主化、土地出让市场化、房屋拆迁民事化、政府行为中立化，绝对不能按照过去的思路制定城市房屋拆迁管理条例。如果不改弦更张，那么，因房屋拆迁而引发的恶性案件还会出现。 | 
