政府绩效评价是推进职能转变有效路径

　　30多年来，以市场为导向的体制改革客观上要求转变政府职能，界定政府的权力边界。但“大一统”的传统文化基因以及高度集权的计划体制的巨大惯性，使这一转变过程充满艰辛。30多年来的成就表明，市场导向的改革已不可逆转，但政府职能转变仍任重道远。从现实出发，政府绩效评价是推进政府职能进行根本性转变的有效路径。

　　政府职能转变的核心指向政府“应该干什么”。政府职能转变的核心在于政府“应该干什么”。事实上，近代史表明，任何国家的经济与社会都离不开政府职能的行使。问题的症结在于政府“该干什么”，就如世界银行发展报告（1997）所说的那样：“全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。”对此，世界银行发展报告指出，“有5项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这5项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展：建立法律基础；保持非扭曲性的政策环境；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。

　　以我国社会经济转型为特定背景，如何厘清和界定政府职能成为评价政府绩效的前提。基于民主政治、市场经济、有限有效的现代政府的治理理念，笔者以为，尽管各地区差异巨大，行政体制改革正在进行中，但从绩效评价的视角梳理我国政府职能的内涵，定位的导向仍是清晰的，即“促进经济发展、维护社会公正、保护生态环境、节约政府成本，实现公众满意”

　　地方政府职能的错位很大程度上是考核评价导向经济化的结果。30多年来政府职能转变大都自上而下，实质是逐渐拆解计划经济体制下政府统摄社会与经济的“全能主义”结构，构建政府、公民、社会、市场各方边界清晰的“功能主义”结构的过程。但“全能主义”结构有着深层的背景和利益链，并不断自我捍卫与强化这种利益格局，从而导致目前政府职能的所谓市场经济体制和计划经济体制的混合特征。

　　客观地说，自上世纪80年代中期以来，有两大力量在推动地方政府职能转变，一是源于地方政府之间强大的竞争压力。为争取市场资源，迫使地方政府自觉或不自觉地转变自身职能，使其行为更符合市场经济体制的要求，但同时不可避免地卷入资源竞争的中心地位，偏离“守夜人”和裁判者角色。二是源于体制内自上而下的考评。由于上级政府掌握着经济资源分配权、政策制定权、人事任免权等一系列权力，这些权力直接决定下级政府作为，并起到立竿见影的效果。理论界普遍认同，目前地方政府职能的错位很大程度上是政府系统内部自上而下的考核评价导向经济化的结果。从某种意义上来说，地方政府职能转变很大程度上取决于中央政府职能转变和定位。

　　以绩效评价推动我国政府职能转变。政府职能转变的实质是利益格局再调整。基于“结果导向”和“公众满意”的政府绩效评价是有效界定政府、社会与市场关系的终极标准和“指挥棒”。有什么样的评价就有什么样的政府行为和权力边界。在以市场经济、有限政府为衣钵的西方政体下，政府的职责与功能有着明晰的内涵，政府绩效评价更多体现技术功能。但我国的情况却不尽然，政府绩效评价肩负价值导向，即以绩效评价作为推动政府职能转变的机制与动力，尤其是引入独立第三方评价，克服了政府内部评价角色重叠的矛盾。建构于传统体制基础上的政府职能，管理“缺位、错位、越位”的现象普遍存在，而第三方评价引入了社会公众参与，改变了政府自身缺乏转变职能的动力机制的状况，并通过不断地沟通和反馈，促使政府职能体系配置合理化、科学化，推动政府从管制型向公共服务型、从政府本位向民众本位转变。

　　作者系华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师，政府绩效评价中心主任

（责任编辑：武晓娟）