《关于十二届全国人大代表名额和选举问题的决定草案》刚刚经十一届全国人大五次会议审议通过。该决定对十二届全国人大代表的结构作了规定，提出基层代表特别是一线工人、农民和专业技术人员代表的比例要比上届有所上升，农民工代表人数要比上届有较大幅度增加，党政领导干部代表的比例要比上届有所降低。在人大代表结构安排中，明确提出降低党政领导干部代表的比例，还是人大制度建立以来的第一次。
结构与功能相适应是政治领域最一般的问题之一。从理论上讲，由人民授权、宪法规定的人民代表大会的职责是既定的，但在实际政治过程中，这些职责的履行状态则受到多种因素的影响。在人大自身的领域，它特别与人大代表的整体构成相关。也就是说，相对于人大的职责而言，人大代表的构成存在着一个最佳的配置状态。在这一层面上，优化人大自身的结构就是要追求这一最佳状态。
理论上，人民代表大会应该具有最充分的代表性，这种代表性首先是由人大代表来源的广泛性所保障的。这是我国的人民代表大会制区别于其他国家议会制的一个显著特征。长期以来，我们一直坚持保障人大代表来源广泛性的许多行之有效的做法，代表名额的分配和候选人的确定通常都会考虑区域、民族、行业、界别等因素。就历届全国人大代表的构成情况看，按照我们习惯的分类，代表中包括了工人、农民、知识分子、解放军、公务员、港澳同胞、归国华侨、少数民族、妇女、中共党员、民主党派、无党派人士等身份的代表。有学者以职业为根据，对第九届、第十届全国人大代表进行了分类，结果显示代表的职业横跨了从法律界人士、企业家到运动员、医生等十四个主要职业领域。
应该说，我国各级人大代表来源的广泛性是毋庸置疑的，这从一个角度表明了我国人大代表结构的某种合理性。但是，人大代表结构的优化，既要考虑到代表来源的广泛性，也要考虑到代表的职业结构对履行职责的影响。就此而言，我国人大代表构成中长期存在的一种惯常现象，即党政官员比例偏大的现象。这反映了我国社会角色分化程度低的现实情况，与现代化社会所要求的社会角色高度分化的规律相矛盾。同时，这种现象对人大的代表性和职责的履行会产生多方面的影响。
首先，从代表性的角度来看，这样的代表结构有着明显的不合理之处。在有关代表或议员资格限制的问题上，大多数国家都主张并通过法律禁止官员成为议员，这种做法的初衷是考虑到，在社会的政治结构中，官员是社会之上的另一级，由他们来代表社会有悖于议会作为民意机关的定位。马克思主义历来认为，现实的人是社会关系的总和，也就是说，人们之间利益和主张的差异，其实反映的是他们所处社会关系的差异。现代民主政治，之所以普遍要求建立社会对官员的控制，就是因为他们所处的现实社会关系可能导致他们偏离社会的要求。因此，由官员在代议机构中代表社会包含着一种不容忽视的矛盾，即有可能不能很好地反映民意或脱离社会的矛盾。
其次，从人大职责履行的角度来看，这样一种人大代表的构成，有悖于人大职责履行的内在要求。我国人民代表大会制的一个基本特点，就是“一府两院”由作为权力机关的人大产生，向人大负责，受人大监督。而官员如果同时是人大代表，显然是一种类似于“运动员同时是裁判”的角色混淆，这样一种结构既影响人大向“一府两院”授权的合法性，更使人大对“一府两院”的监督难以落实。人民代表大会的权力机关地位，包含着它作为“否定”型政治即重视监督和规范权力的重要功能，而这一功能的基础和动力都是建立在民意代表的具体作用之上的。因此，党政官员过多的代表构成，必然使得人大的监督作用难以发挥。应该说人大代表结构的现状，是我国现实政治生活中监督弱化的原因之一。
总体来看，目前这样一种人大代表的构成，与人大的代表性和职责履行的要求存在着一定程度的矛盾和不适应。现代社会，政治发展的一个显著特点就是政治角色的分化和专门化，中国的政治发展也应呈现出这样的特点。从历史上看，人大代表的这样一种结构，与国家政权形成的革命性有关，也与我们长期以来对国家政权的职能定位有关。而在中国社会已发生巨大变化的今天，随着国家职能向社会管理的转型，人大代表中官员身份占大多数的情况，显然需要逐步改变。
作者为上海大学行政管理系主任、教授
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