正在进行的许多地方人大会议上，和往年一样，预算问题又被炒得沸沸扬扬。许多被揭露出来的问题，表面上看起来是出于预算支出的随意性，实质上则是整个预算体系合法性不足所导致的自然结果。预算问题年年被批，但年年不改，就是这个原因。
所谓预算体系的合法性，简单来说就是要求纳税人的钱为纳税人服务。而现行预算体系的合法性不足，主要体现为权力结构不平衡导致行政预算权力过大、政府有太大的空间不为纳税人服务。其结果必然导致公共资源低效率配置，公共财政或明或暗地为部门利益、为小团体利益服务，在一定条件下甚至滋生腐败。
保证预算体系的合法性，一般是通过政治授权、民意认同和法律规范三个途径。所谓政治授权，指的是代议制立法机构要对预算执行给予认可；民意认同主要通过媒体民意、和民间直接观感对预算支出的认同和接受；法律规范指的是法律对预算行为做细致规定，并可对违规预算进行惩罚。目前政府预算在这三方面都存在问题，导致预算支出可能不经正常程序和认可就出台。
在政治授权方面，作为主要授权者的人大机关对预算支出的约束力并不强，一些预算部门变更资金用途而没有事先经过人大同意。2011年深圳公共财政预算支出为806.4亿元，调整后增加到940.2亿元。有代表就认为，“一个预算支出的调整，增加花费近1/6，这么大幅度的预算支出调整是出于怎样的需要？即便向人大提交过审议，也没有公开进行过解释。”而广州市人大常委会主任张桂芳也抱怨说，人大听取新增财力报告，都是政府用完了才向人大作“使用情况的报告”，这是马后炮，是法治意识不强。“人大严肃审议了预算，为什么后来调整支出，没有报人大批准就擅自来动呢？”缺乏立法机构授权的预算支出，显然合法性上先天不足。
在民意认同方面，民众通过媒体了解信息并表达意见，是保障预算支出合法性、对预算进行监督的另外一个有效途径。但这条途径的问题在于，公众缺乏直接的手段去影响预算支出。例如，财政将投入近3000万元，在广州市区主要绿地和公园景观上“种花”，而相比种花的巨额预算，最近备受市民关注的禽流感疫情监测，在财政预算中仅为26万元。此类财政支出的合理性，通过百姓的直接观感就足以辨别了，但终究无法监督和改变。如此显失民意的预算显然缺乏合法性基础。
至于法律法规所给予的预算合法性，在现有的预算体系内也严重不足，而违规预算也并不需要付出代价。例如，关于预算报表看不懂的问题。有代表认为：“预算没有那么玄乎，只要财政部门用最平白语言和最简单方式，像两口子过日子买柴米油盐记账一样的方式，上过小学的人都看得懂。”可怜人大代表每年提意见，每年都还是要抱着复杂的报表体验头晕的感觉。话说回来，人大代表自己就是立法者，为什么不自己明确立法规范预算格式呢？如要求列出每年预算情况，通过对比让预算问题显现出来；若预算报表过于复杂而影响理解，那就确立惩罚机制等。经常听到人大代表批评预算部门不愿简化报表“非不能也，是不为也。”而上述的简单解决办法，看来并未提到人大代表的立法日程上来，这究竟是不能呢？还是不为呢？
(作者为华南师大副教授)
（责任编辑：李志强）
