住房是人类生存发展的必备物质条件。胡锦涛总书记在党的十七大报告中将“住有所居”与“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养”一起，作为保障和改善民生的重大举措，向世人展示了和谐社会的新图景。实现“住有所居”的目标，需要在总结我国住房制度改革实践的基础上，广泛学习借鉴国际经验和成功做法，推进保障性住房体制机制的不断创新。从重庆实践看，大规模建设公共租赁住房，是完善城市住房保障体系的重要途径。
一、住房制度由“单轨制”转变为“双轨制”的必要性
新中国成立以来，我国城市住房制度经历了一个由计划分配到市场供给的过程。计划经济时期，实行单位公房和政府公房为主的分配体制，完全排斥市场机制的调节作用，造成住房供应严重短缺，城市居民住房普遍困难。改革开放以来，我国住房制度逐步实行了市场化改革，住房实物分配逐渐被货币化分配所代替，大量存量住房按房改价出售，同时，商品房的供应占比逐步提高，使老百姓的居住条件得以较大改善。福利房货币化分配受益者大多是计划经济时代参加工作的老职工，上世纪七八十年代后出生的群体不得不在房地产市场购买商品房。尽管近些年通过廉租房、经济适用房以及危旧房、棚户区、城中村改造安置房、农民工公寓等供应形式，使一部分低收入群体有了住房保障，但保障面不到总人口的10%，事实上形成了住房供应主要靠市场来解决的“单轨制”。新生代城市居民、大学毕业生、外来工作人员等“夹心层”则被排斥在现有体制之外，既得不到保障性住房的覆盖，短期内也买不起商品房，这部分群体约占住房需求总量的20%以上。实践证明，无论完全由政府保障，还是完全由市场调节，单轨的供房体系都存在制度缺陷，难以满足绝大多数社会成员的住房需求。
居住权是人的一项基本权利，住房也不同于一般商品，它兼具商品和保障的双重属性。即使欧美发达国家也不是单纯依赖市场供应住房，仍有相当一部分人居住在政府提供的公共住房。实现“住有所居”目标，应该跳出单纯的市场思维，既要借助市场这只“看不见的手”推动中高端商品住房的合理配置，又要用政府“看得见的手”建保障性住房托底，实行城市住房供应的“双轨制”。几年前，温家宝总理就曾提出解决房地产问题的“双轨”思路：对廉租房和经济适用房，政府应提供和保障土地的需要；对于高档住房，主要靠市场调节。经过深入调查研究，我们认为30%—40%的城市居民由政府保障房供应，60%—70%的居民由商品房供应，这是比较合理的“双轨制”体系。其中，政府保障房保障30%—40%的城市居民，主要基于两点考虑：一是与收入结构吻合。一般而言，城市居民收入结构中，总有30%—40%处于中等偏下水平，除去日常生活支出外，他们难以承受市面上普通商品房房价，必须由政府施以援手。二是形成足够的覆盖面。30%—40%的城市居民，既包括了原有保障性住房的覆盖人群，又新增了“夹心层”的保障供给范围，能够真正满足中等偏下收入群体的住房需求，逐步实现保障性住房的全覆盖。
二、政府保障性住房包含两个层面
在我国以往的实践中，政府保障性住房有两个层面：一类是安置房，享受政府土地出让金、相关税费等减免，主要用于对危旧房拆迁、城中村改造的城市原住民安置，持有者有产权，和普通商品房一样可以上市交易。另一类主要是廉租房、经济适用房，占比5%左右，没有产权或产权不完全。其中，经济适用房由于以极低的价格购买，经过一般5年左右的锁定期后可以上市交易，并获得成倍的增值，因而存在较大的寻租空间，需要在实践中不断完善。我们认为，我国人多地少，土地资源相对稀缺，完全可以借鉴公共租赁住房这种国际上比较成熟的住房保障体系，积极扩大保障覆盖面，并涵盖过去的廉租房和经济适用房，实现公共租赁住房与廉租房、经济适用房的一体化。
重庆结合实际，把公共租赁房界定为：在住房市场化大背景下，由政府提供政策支持，限定套型面积和提供优惠租赁价格，由政府或政府委托的机构持有产权，面向在本市就业的无住房人员或住房困难家庭租赁的房屋。在这种制度安排下，保障性住房分为安置房和公共租赁住房两大类别，其中10%—15%是安置房群体，20%—25%由公共租赁住房保障，政府重点发展公共租赁住房，并通过公租房建设实现对廉租房、经济适用房的整合。一方面，不再单独新建廉租房，而是包含在公共租赁住房体系中。廉租房居民与公共租赁住房居民同住同一小区、同一品质的房屋，只是租金有所区别。根据中央和地方政府有关补贴政策，廉租房租金控制在公租房租金的10%左右。另一方面，公共租赁住房可有条件地转化为经济适用房。公共租赁住房承租者可通过成本价购买，转换成有限产权的经济适用房，不再缴纳租金。购买者如果需要转让，只能以购房价加利息由政府公租房管理机构回购，再作为公共租赁住房流转使用。通过这种租金不高、又可以长期稳定租住的公共租赁住房，可以推迟“夹心层”进入房地产市场的购房时间，对避免产生灰色交易、缓解城市化带来的住房供需矛盾、有效稳定房价和创造持续需求等都有重要意义。
三、大体量推进公共租赁住房建设
公共租赁住房必须形成一定的体量，才能体现其保障属性，使绝大多数中低收入群体得到保障，真正惠及民生。我们的制度设计中，由于公租房是“一盖三”，更需要形成较大的体量，才能保证有效的覆盖面。仅在商业楼盘中划出一定比例作为公租房或者政府自建、由开发商代建少量公租房，都难以满足人民群众的住房保障需求。以重庆为例，从今年起每年开建1000万平方米公共租赁住房，未来三至五年内全市建设总量将达4000万平方米，主要分布在主城区和6个区域性中心城市、2个卫星城等人口聚集度高、住房供需矛盾突出的区域。按人均20平方米计算，4000万平方米可以解决200万人的住房问题，这就打破了过去保障性住房建设“零敲碎打”、不能从根本上“解渴”的困局。
在公共租赁住房建设上，政府始终应该扮演主角，科学、有效地推进，形成批量优势。在重庆，由政府的公租房管理局投资建设或收购房源，是最主要的投建模式。主城区，大规模新建。一方面，作为全市经济社会发展水平最高的区域，主城是吸纳农民工、刚毕业大学生的主要区域，也是城市低收入群体规模较大的区域，对公共租赁住房的需求很大。另一方面，主城闲置商品房有限，需要大规模新建。据测算，重庆主城670万常住人口，扣减历年提供的廉租房、经济适用房以及其他保障性安置房，加上城市扩容新增的住房保障需求，至少有150万人需要公共租赁住房，约3000万平方米的建设体量。我们据此考虑逐年的建设进度。郊区，以收购和改建为主。未来十年，重庆将步入城镇化加速发展期，中小城市将成为承接农村人口转移的重要载体。重庆在8个重点郊区区县开展公共租赁住房建设，通过住房保障政策合理引导农民工定向定居，既符合农民工的愿望和实际能力，还可以最大限度地减少农民工的盲目流动。同时，建设的形式不再拘泥于新建，而是针对郊区区县空置房较多的实际，通过大规模收购空置房源，实现闲置资源的优化配置，也可减轻区县财力的负担。
四、科学安排准入机制和规划布局
从国外的经验看，政府制定缜密而严格的法律法规，对购买人的条件作出合理界定，并精心制定科学合理的住宅建设发展规划，是保障性住房建设的两大“利器”。反思我国的住房保障体系，一方面，准入条件和户籍捆绑在一起，如刚毕业的大学生、外来农民工受限于带有地方福利因素的户籍制度，被挡在住房保障体系之外，无法在城市“安身立命”。另一方面，不合理的规划和布局人为割裂了保障性住房与城市的联系，形成城市“贫民窟”。为此，地方政府应该坚持以科学发展观为指导，以公共租赁住房建设作为切入点，“以人为本”地实现“夹心层”等中低收入群体与城市的完全融合。
准入机制完善合理，才能真正实现保障性住房的全覆盖。一则需要打破户籍“藩篱”。比如，《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》规定：凡年满18周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的本市住房困难家庭，大中专院校及职校毕业后就业的无住房人员，进城务工及外地来渝工作的无住房人员，均可申请我市的公共租赁住房。这打破了保障性住房与户籍捆绑的“传统”，有利于推进城镇化进程，解决大中专毕业生、进城务工人员落户的后顾之忧。二则合理把握收入标准。目前我们确定申请公租房的收入标准是：单身人士月收入2000元以下、家庭月收入3000元以下。上述标准是根据重庆的经济发展水平、人均可支配收入和消费水平来确定的。由于公共租赁住房每平方米月租金10元左右，只相当于同类商品房市场租金的60%，意味着符合条件的个人或家庭住房成本将大幅度减少，大体控制在月收入的15%左右，这有利于增加其教育、医疗等消费支出，提高生活质量。同时，为了促进人才有序流动，市、区引进的特殊专业人才和在重庆工作的省部级以上劳模、二等功以上复转军人等住房困难家庭，按属地原则申请，可不受收入标准限制。
公共租赁住房必须高标准、高品质规划建设，实行无差别的“混建”模式。一是公共租赁住房应布局在城市地铁、轻轨沿线等交通条件较好的地区，参照商业楼盘的标准，配套学校、医院、商店、健身、图书馆等设施，由专业的物业公司管理服务，建成标准化的现代居住小区。重庆公共租赁住房楼盘容积率约3.8，大体与周围商品房楼盘相当。二是公共租赁住房如果集中在特定区域，很容易形成城市“贫民窟”。在许多国家的城市化过程中，不少城市因种族歧视形成贫民聚居区，至今仍饱受困扰。比如法国由于“富人区”与“廉租区”泾渭分明，最终导致严重的社会冲突。因此，公租房应该与商业楼盘布局在一起，互通互融，共享配套和服务，弥合社会分层而形成的裂痕，避免形成新的城市边缘区域。重庆的公共租赁住房项目布局在内外环线之间的21个大型聚居区中，公共租赁住房楼盘与商品房楼盘按照1∶3配置，共同形成20万人口左右的城市生活大社区。三是公共租赁住房的人均建设面积设定在20—30平方米之间，也就是略高于我国城市居民人均住房保障标准、低于小康标准，这样可以为公共租赁住房适应新的住房保障需求预留空间。重庆公共租赁住房户型面积35—80平方米，按建筑面积的10%进行公建配置，并含有400元/平方米的简约装修，就是出于这种系统化的考虑。
五、确保公共租赁住房的保障属性
对于住房，需要明确公共产品和私人产品的边界。作为公共产品的公共租赁住房，惠及对象是无法通过市场机制解决居住问题的困难群体，其重要特征之一是不能转化为私权，而只能作为公有或集体所有物品，动态地让居住困难群体享用。即使在资本主义国家，保障性住房也是由政府主导建设，不由私营企业承建和持有产权。作为社会主义的中国，更应坚持政府主导、产权公有的方向，由政府或政府委托的国有机构持有产权，确保公共租赁住房的公共保障属性。
现在，社会上有一种观点：在政府资金紧张的情况下，可以由房地产开发商来参与建设公共租赁住房。其实不然，这样很容易出现政策不清、分配不公和利益输送等问题。比如，开发商建设的房屋产权归谁？政府是否给予政策优惠？开发商追逐利益与政府保障取向的价值如何平衡？怎样保证配租、运行、管理等环节的公正合理？如何堵塞建设过程中可能出现的寻租漏洞？诸如此类，留下很多含混不清的“灰色地带”。再则，政府造房在体制和政策上都有优势，当前资金和远期利益也能平衡，没有理由拿不出钱来造公共租赁住房。
为此，我们认为，公共租赁住房建设必须坚持政府主导、产权公有的方向，这也是负责任政府履行社会管理和公共服务职责的重要体现。当中，地方政府尤其要注意三点：一是建设主体和产权归政府。公租房应由政府投资，否则，就会扭曲公共租赁住房的公共保障属性。二是实行“封闭运转”。反思经济适用房一定期限后可以上市转让所带来的一系列问题，公共租赁住房必须突出公共产品的属性，承租人所购买的公共租赁住房在进行转让或抵押处置时，其回购的主体只能是地方政府的公租房管理局，用以再转让给新的低收入群体，从而避免因利益输送带来的灰色交易问题。三是最大限度降低造价和租金。建设用地以划拨方式提供，享有免征行政事业性收费和政府性基金、土地使用税、土地增值税、营业税、房产税等优惠政策。房屋租金主要考虑贷款利息、房屋维修管理费用、空置损耗三部分因素，原则上不超过同等品质商品房市场租金的60%，这样才能体现公租房的保障属性。
六、公共租赁住房完全可以成为政府的“优良资产”
从国内外的实践经验看，由于公共租赁房的供应对象广泛，建设任务大，资金保障成为普遍难题。短期看，财政需要提供启动与建设资金，但受到资金短缺、筹措渠道不明确等问题制约，保障计划难以落实。长期看，由于政府持有房源，后续的维护、更新改造以及管理、服务等都需要投入大量的人力、物力和财力。以重庆为例，未来3年建成3000万平方米公共租赁住房，投资规模约为750亿元，再加上后续的维护和管理，资金保障问题确实需要平衡。从重庆实践看，只要运作得当，政府建设公共租赁住房不会成为一种经济负担，反而会成为一笔优质资产。
以政府投入为先导。一是用好中央安排的专项资金和财政年度预算安排资金。二是依托土地储备机构先期储备土地的优势，全部采用划拨方式供应，土地成本不计价，作为政府注入公共租赁住房系统的国有资产。其中主城的储备地拿出3万亩作为划拨地投入，至少相当于投入150亿元。三是每年商品房土地出让收益的5%用于支持公共租赁住房建设，3年共计约30亿—40亿元。四是减免建设环节相关税费。通过上述渠道，重庆公租房建设可以保证200亿元的先期投入。
积极拓展融资渠道。在新加坡和香港，金融、保险资金进入公共租赁住房建设领域并得到可靠收益，已有先例。这方面，地方政府可以有所作为。以国内保险资金为例，如果存入银行，每年只有3%左右的利息，而投入公共租赁住房后，可实现4%以上的收益，因此保险资金很有积极性。从全部750亿元投资看，其中500亿元通过社会融资方式解决，如果支付4%—5%的年利息，每年大约需要20多亿元。按照重庆公共租赁住房每年每平方米120元左右的租金标准计算，3000万平方米每年可收租金36亿元，除了用于还款付息外，近一半的资金还能用于房屋的维护和管理，完全可以实现当期资金的平衡。
保持收益远期平衡。作为一项民生投入，在算好当前账的同时，也要算好长远账。表面上，政府大规模推出不收土地出让金的公共租赁住房“账算不过来”，实际上并非如此。大量的公共租赁住房建设，不仅解决了就业者的居住问题，还能进一步改善投资环境，吸引更多企业投资。同时，随着时间的推移，当“夹心层”群体因收入提高不再需要公共租赁住房时，公共租赁住房作为优质房产，有套期保值的功效，可以回笼资金“反哺”建设和管理成本。我们还准备把对高端商品房征收的房产税作为运营资金的重要渠道，实现社会财富的再分配。这不是“仇富”，而是鼓励和引导先富起来的群体更多地关注民生，深刻理解“茅屋不舒服时，宫殿就不安全”的道理。总体上，政府投入公租房为民生服务，社会融资资本实现保值和周转，可以实现政府、企业、老百姓“三赢”。
今年6月，李克强副总理主持召开了全国公共租赁住房工作会议，住房和城乡建设部等部门下发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，这是深化我国住房制度改革的一件大事。我们相信，按照党中央、国务院的决策部署，上下一心，扎实推进，创新而为，中低收入群体的住房难题一定能得到有效解决，“住有所居”的目标也一定能早日实现。
（作者系重庆市委副书记、重庆市人民政府市长）
（责任编辑：李志强）
