理顺利益关系才能有效遏制房价

2009年12月30日 07:03 来源：中华工商时报张道航

    继中央经济工作会议后，国务院及有关部门连续出台了遏制房价过快上涨的相关举措。然而，利益是行为的内在动力，也是行为偏轨的驱动力。建立起合理的利益机制才能使政府行为依法、规范、高效，使政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务中发挥其应尽职能，从而更加有效地服务于社会、服务于民生。一旦利益机制偏离正确方向，政府行为就会偏轨，乃至出现为少数人服务和以谋取政府自身利益为目的的“经济人”行为。当前部分城市一路飙升的房价，从根本上说，是由于地方政府与房地产之间的利益关系偏离正确方向所致。

    地方政府与房地产之间最直接的利益关系就是，可以从土地出让以及房地产交易中获得财政收入，而这种利益关系的确立又与现行的土地、财税制度密切相关。尽管作为房地产开发所必需的土地资源在法律意义上属国家所有，但在权属执行上又基本是属于各级地方政府所有并归其支配，地方政府既是履行政府治理职能的管理者，又是“土地商人”，而且土地出让金不但基本上被纳入地方政府的财政收入，甚至成为主要收入。因此，地方政府的行为不能不受商业利益的影响，难免不出现与房地产业健康发展要求不一致的地方，甚至会出现地方政府与中央政府政策取向不一致的地方，或者说中央政府的政策在地方政府的执行中打了折扣、走了样。国外房地产市场也会出现泡沫，出现无序现象，但大抵会遵循有涨有跌、时抑时扬的走势，而不会像我国这样出现只涨不跌的“单边市”，更不会毫无顾忌地一路狂涨，以至于大大超过居民的可支付能力。

    鉴于地方政府与房地产的这种直接利益关系和对“土地财政”的依赖所导致的行为偏轨，有的学者建议将土地收入统缴中央财政，以便彻底割断地方政府与房地产之间的利益链条。其实从市场经济的经验看，在中央与地方实行分税制的财税体制下，地方政府从一定意义上讲都是“土地财政”。有所不同的是，国外地方政府的财政收入主要来源于土地和不动产的保有环节，即物业税。在国外成熟市场经济国家，物业税等不动产税属地方管理，是地方政府的主要财源，所占比重在40%以上，高的可达60%-70%，征税范围涵盖经营性不动产和消费性不动产，等于在个税之外又有了一道税收调节。而我国目前房地产保有环节的税收仅占全部税收的2.36%、地方财政收入的8.12%，相反房地产交易环节的各种税费以及土地出让金则成了地方政府的财源支柱。正是由于这种对土地出让金及其交易税费的“依赖症”，才带来了严重的短期行为，而这种短期行为又成了房价上涨的直接“推手”。但是，如果将土地收入完全收归中央，那不仅会造成只有中央的积极性没有地方积极性的局面，也会让地方政府失去赖以运行的财政支持。可行的办法是借鉴国外的物业税制度，使地方政府在辖区内把形成与培养税源的重点落在土地和不动产的保有环节，使得大宗、稳定、支柱性的税收来自土地和不动产的保有环节，而不是像现在这样来自一次性的土地和房屋交易环节。有了这一组织地方财政收入的机制，就可以把地方政府原来的“短期土地财政‘改造为’长期土地财政”，地方政府只要专心致志地提供好基本公共服务，优化本地投资环境，其辖区内的不动产就会进入升值轨道，在此基础上每隔几年重评一次税基，从而实现“财源建设”的套现。而且物业税的实施对房地产业的发展还具有多重积极意义：一方面，可以以此为契机规范政府行为，将目前多如牛毛的房地产税费调整到公共财政所要求的简化、透明和规范状态；另一方面，此举对于购房者、炒房者、开发商的行为和预期都会产生重大影响，从而有利于构建起稳定合理的房价形成机制。

    政府与房地产之间的利益关系除了经济层面的，也有政治层面的。主要表现在，房地产业的发展不仅可以为政府带来GDP的高增长，还会带来城市面貌的“焕然一新”，带来城市的“升值”，而这一切在现行的政府政绩考核评价中，又都是最受关注也是最容易博取的“政绩”。这种政治层面的利益关系与经济层面的利益关系，在地方政府的行为中不但不会发生冲突，相反还具有极高的契合性。只要能够推动房地产市场火起来、房价涨起来，政府就可以多卖地、多得土地出让金、多收税不说，当地经济也会高增长，“经营城市”的政绩也愈加突出。然而，无论是经济利益还是政治利益，政府与房地产之间的利益机制一旦偏离保障和改善民生的正确方向，就会与开发商等少数人的利益汇合到一起，这时政府的行为除了代表其自身利益外，也代表着开发商的利益。理论界把这种官商利益交融互惠并共同左右社会经济的现象称之为“合谋经济”。最能说明这种“合谋经济”的莫过于2008年以来的房地产救市了。由于受国际金融危机影响，当时部分城市的房价和成交量出现下跌，让开发商心急如焚，可是地方政府比开发商更急。为了救市，地方政府密集出台了购房落户、购房退税、购房送补贴等政策，并下发红头文件鼓励公务员买房，某省省会城市官员甚至带头买房。在共同利益的驱动下，地方政府通过一系列政策措施和舆论造势助推房价上涨，开发商则通过对市场炒作来拉高房价，房价哪有不涨的道理。所以，从2009年初楼市“小阳春”的出现，到近期部分城市的房价暴涨，可以说是地方政府和开发商“合谋”推动的结果。通过这种“合谋”，地方政府不仅获得了因地价、房价上涨带来的经济利益，更有政治利益。因为在出口和内需都严重受挫的情况下，许多地方政府正是通过此举才完成了保增长的“政治任务”，这是一条无需花费气力调整结构和转变发展方式就可以获取“政绩”的途径。

    因此，矫正地方政府在房地产调控中的偏轨行为，还必须进一步理顺政府与房地产之间在政治层面的利益关系。政府或政党与房地产之间的政治利益关系并非我国独有，国外也是如此。在有些国家，房地产政策甚至成为政党竞选时争取选票的政治筹码，无论是执政党还是在野党，任何人提出的政策如果不是保障民众的住房福利而是抬高房价，丧失的可能不仅仅是选票，而是整个政党以及政治家的政治生命。中国共产党作为执政党，高度关注民生、重视民生。2009年10月，中共中央办公厅印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，并强调：“既重视考核经济建设情况，又注重考核经济社会协调发展、人与自然和谐发展，特别是维护稳定第一责任、保障和改善民生的实际成效。”住房是民生之要，房地产业的发展不仅关系社会和谐，也关系着生态文明建设，关系着科学发展，理应成为政绩考评的重要内容。因此，不仅应将房地产业的持续稳定健康发展纳入到各级政府的政绩考核评价中，还应当建立起与房地产相关的考核评价指标体系。在这个指标体系中，既要有保障性住房建设的考评指标，还应将房价上涨指数、房价收入比、GDP增长与房价变动比等纳入其中。有了全面完善、科学合理的房地产综合考核评价指标体系，才能让地方党政领导班子出于政绩的压力不能“不作为”，也不敢“慢作为”、“乱作为”，过快上涨的房价才能真正得到遏制。(30G1)

（责任编辑：李志强）