1935年8月14日，《社会保障法》的签署标志着美国社会保障制度的正式确立，但其援助对象却仅限于65岁及以上的老年人、盲人、未成年人和残疾儿童。二战后至20世纪60年代末，美国社会保障政策逐步完善，内容涉及个人的衣、食、住、行、生、老、病、死等诸多方面，使美国社会保障形成特色，并成为名副其实的“福利国家”。1970年后，随着凯恩斯主义政策的失灵，美国的社会保障制度逐渐陷入困境，社会保障的负面效应日益显现出来，与之相关的社会问题成为政府与民众关注的焦点。
一、社会保障与财政危机
美国的社会保障分为三大类：社会保险、社会救济和社会福利。社会保险项目主要有老年保险、伤残保险、失业保险、工伤事故保险和医疗保险。社会救济项目主要包括：补充收入保障(对65岁以上未得到社会保险的贫困老人、盲人和残疾人发放救济金)、抚养未成年子女家庭补助计划、医疗补助和食品券补贴。社会福利项目主要有公共医疗保健、教育津贴和公共住宅补贴。社会保障援助对象扩及失业工人、退伍军人等在内的各个阶层和群体，社会保障的项目也多达300多项。加之领取者标准的降低，社会保障的受益人数持续增多。
随着科技的进步与社会的发展，生活必需品的价格上涨，社会保障各项目最低标准提高，开支不断扩大。以医疗保障为例，医疗手段的现代化使美国的医疗费用迅速上升。心脏搭桥手术的费用1970年为1.4万美元，1991年增至40.7万美元，涨幅惊人。许多医生为避免治疗不当引起诉讼，往往从事“防御式行医”，即让病人做许多不必要的化验并常常要求其他医生会诊，使患者支付了一定数额的不必要的医疗费用。“第三方付费”的付款方式也没能鼓励病人和医生在要求建议化验和治疗方面实行节约。医生不考虑廉价实惠的药方和治疗手段，患者及其家属也往往追求费用高昂但风险小、治疗效果好的医治手段，造成许多代价昂贵的技术过度使用。美国的医疗费用因此不断上涨，其总支出、占GNP比重和人均费用增幅都比较大。(见下表)
1940-1979年40年间，老年残疾和医疗保障占整个社会保障项目的52.52%。居于第二位的是政府雇员的退休金，1979年占全部社会福利费用的14.84%；抚养未成年人子女家庭的费用1970年仅480万美元，1979年则猛增至1100万美元。其他社会保障项目的开支也由于不同原因而增大。二战和朝鲜战争的发生，使退伍军人数量在短期内迅速增多。战后不到1年的时间，美国的武装部队人数便从1200万减至300万人，到1950年更不满100万人。退伍军人数量的大大增加，造成退伍军人社会保障支出的上升。人口老龄化则导致了老年福利保障开支的增加。
社会保障项目的增多和各项开支的增大致使美国社会保障开始持续增加。美国总统经济报告提供的1929-1980年美国个人收入及其转移支付的福利收入情况数据表明：自1940-1979年的40年间，用于主要社会保障项目的受惠费用，由310万美元增至2410万美元，增涨了66.59倍。尽管自尼克松以来的历届美国总统均采取收缩性的社会保障政策，提高了受益者的审核标准，但由于积重难返，社会保障的开支仍然持续扩大，从1972年财政年度占DNP的16.6%增至1992财政年度的20.5%。
社会保障开支的增加，使政府的财政负担日趋沉重，引发且加重了政府的财政危机。美国政府早在1975年便出现15亿美元的社会保障赤字，1982年达122亿美元。政府财政赤字占GDP的比重在20世纪50年代仅0.2%，70年代最高时达3.6%，80年代上升到5.3%，政府为削减社会保障开支而对社会保障政策大刀阔斧的改革往往受到在野党的攻击，保守势力和民众也对此持反对态度，最终只能作适度的调整，政府一直面临严峻的财政危机的困扰。
二、社会保障与工作伦理
失业保障的援助目的在于缓解劳动者因失业而引发的贫困问题，使其有时间重新就业。但是，一旦找到工作，他们便会失去领取失业保障津贴的资格。社会保障领取者并非因懒惰而不愿再就业。一项对领取者的调查表明，他们大多数都有工作的愿望，但同时有65%的人承认并不积极地寻找工作。这是因为大多数社会保障领取者特别是长期领取者往往缺乏必要的工作技能，他们能够找到的工作的工资收入一般较低，而且他们会因就业失去失业保障津贴。这笔津贴有时与他们的工资一样多，甚至高于其工资。在洛杉矶瓦兹骚乱的调查报告中，专家就指出1965年最低工资约220美元，其中不包括与工作有关的费用(如服装和交通费)。而这一地区，平均每个福利家庭每月可领取177至238美元的津贴，而且他们不必花费与工作有关的费用。失业者选择社会保障津贴而非工作，正是基于理性的经济选择。他们不必辛苦地工作就能够领取比实际工资收入可能还高些的社会保障津贴，大多数有工作意愿的失业者不得不权衡得失，选择社会保障。而那些少数的懒人更加游手好闲，甘愿等待国家的援助。失业保障没有对失业者产生多少有效的工作刺激，反而挫伤了劳动者的积极性，使传统的工作伦理遭受强力的冲击。
未成年子女家庭补助计划(以下简称AFDC)对拥有未成年子女家庭的父母的工作刺激也是负面的。1981年里根政府对AFDC改革后，48个州中未就业父母和就业父母可支配美元的差距，12个州为负值，24个州在50美元以内，全国平均仅为26美元。AFDC使未就业父母与就业父母的收入相差无几，贫困家庭甚至在父母工作后反而比领取津贴时生活水平低，父母宁愿领取津贴而放弃工作是必然的选择。单身母亲因领取社会保障津贴可不必工作，许多单身男青年作为单亲母亲的男朋友“间接地享受了单身母亲的AFDC的福利津贴”。AFDC对这些单身男青年的工作积极性产生了间接的不利影响。
父母对工作的消极态度及对社会保障津贴的依赖影响了子女的工作伦理。当一个孩子看到他的家长不用工作就可领取一张福利支票时，他就不能理解在这个社会里，至少有一个家长需要一大早起床，每星期工作5天。依靠社会保障家庭的子女在父母的示范作用下往往形成消极的工作态度，对社会保障有较强的依赖感。这些家庭虽可依靠社会保障津贴维持生计，但通常比较贫困。子女的受教育水平不高，劳动技能较低，他们能从事的工作的收入也不高。为了获取更多的收入，他们常常继续选择社会保障。这些家庭的子女难以摆脱其工作伦理和社会现实作用下世代依赖社会保障的命运。
失业保障和AFDC等社会保障项目对劳动者工作积极性的负面效应是不容置疑的。20世纪70年后，“工作福利”取代“现金福利”的政策迫使更多的社会保障津贴领取者走上了工作岗位，激发了他们的工作积极性，重新确立并强化了正确的工作伦理。但是，美国政府在变革初期投入的经费过大甚至高于社会保障支出，并未缓解联邦和州政府的财政危机。
三、社会保障与家庭问题
社会保障本是维护已破裂家庭稳定性的补救措施，令单亲家庭的成员有一定的生活来源。始料未及的是，却对美国的家庭结构产生了破坏作用。
已婚家庭的离婚率升高。母亲不必因为失业或经济不独立维持自己不满意的婚姻，因为AFDC和儿童营养补助等社会保障项目会在离婚后向她们提供津贴，婚姻对妇女的经济吸引力更小。社会保障解除了妇女离婚的经济后顾之忧，与之巩固家庭结构的初衷背道而驰，在一定程度上起到了鼓励离婚的作用。20世纪60年代以后，美国的离婚率持续上升。从1970年到1990年，与离婚家长生活的儿童数量增加了2倍，而且多数儿童与单身母亲生活在一起。多数州政府对无父亲家庭的补贴较高。那些接受经济家庭的父亲会发现，他为自己热爱的家庭成员所能做的最崇高的事情就是离开家庭，从此不再露面。只有这样他的妻子和孩子才能继续得到他们非常需要的帮助。许多贫困家庭的父母为了领取数目可观的津贴常常假装离婚。
单身青少年女性的生育率升高。AFDC等社会保障项目的存在，消除了婚外生育的经济后果，事实上同时消除了制约婚外生育的主要因素。国家提供抚养子女的费用，未婚母亲可依靠领取津贴取得经济独立，离开自己的父母独自生活。社会保障不但消除了单身青少年女性未婚生育的经济顾虑，而且满足了他们强烈的独立愿望，青少年女性不再惧怕未婚生育，未婚母亲越来越多，未婚生育率升高。从1960年到1979年，青少年的婚外生育率增加了2倍。由于领取社会保障津贴难度低，而孩子的父亲缺乏技术且就业前景渺茫，婚姻对许多未婚母亲失去吸引力，独立生活成为未婚母亲的更佳选择。美国传统的核心家庭结构经受巨大的冲击。
离婚母亲和未婚母亲的增多使美国单亲家庭数量不断增加，1970年12.3%的18岁以下美国儿童生活在单家庭，1980年为19.1%，80年代末为26%。单亲家庭中出现了诸多问题且日趋严峻。
第一，单亲家庭面临贫困问题。单身母亲往往缺乏必要的工作技能，而未婚母亲多数连高中都未上完，她们多数只能从事护士助手、理发师、美容师、户外幼儿保育员和橱窗装饰工等低报酬的工作。而有些单身母亲不愿寻找工作，完全依靠社会保障。社会保障津贴的数量毕竟有限，而且个别州较其他州低许多，单亲家庭容易陷入贫困。1949年，单亲家庭贫困儿童比例是总人口贫困儿童比例的2倍，到1979年，单亲家庭贫困儿童比例是总人口贫困儿童比例的3.5倍。1988年，有成年男子的家庭的平均收入为7640美元，而没有成年男子家庭的平均收入仅为2397美元。可见，单身母亲家庭的儿童贫困问题则更为严重。
第二，子女心理问题。父母在子女性格形成过程中的示范作用不容忽视。而单亲家庭的子女常常只能接触双亲中的一方，子女性格形成中另一方的示范作用无法实现，子女的性格与心理发展往往不健全。双亲中缺少一个(几乎总是父亲)所造成的心理后果包括青年自杀率高于平常水平，智力低、精神病、暴力和吸毒高于平均率，没有父亲做榜样共同实施纪律的典范，造成自尊心低、暴力、易怒和通过加入许多没有父亲的男孩同伙结成同龄的一帮。单亲家庭子女从事犯罪活动的可能性增大，许多女孩子又称为未婚母亲。
第三，子女教育问题。子女的教育需要权威性的管教、固定的时间安排和充裕的接触时间，单亲家庭往往难以满足这些条件。单亲家庭的家长因工作压力缺少辅导、教育孩子的时间与精力。尤其是未婚母亲，她们自己通常还未完成高中学业，对子女学习的辅导力不从心。单亲家庭子女心理校长协会和发展教育活动研究所对14493名学生进行的一次调查表明，家庭结构对教育成绩产生的重大影响超出收入水平的影响，低收入双亲家庭的女生的考试成绩高于高收入单亲家庭的男生。成绩排在末位的是低收入单亲家庭的男生。可见，这一影响在男生身上尤为严重。
AFDC变革后规定青年未婚母亲领取社会保障津贴的前提是必须与其监护人生活在一起、必须完成高中学业或参加教育培训计划项目。这些变革有助于缓解未婚母亲家庭中的诸多问题。
四、社会保障与老年问题
二战以来，未发生大规模的世界战争，战争对人生命的威胁减小。而随着医疗技术的提高和健康医疗保障的不断完善，疾病造成人口死亡的可能性也降低了，老年人寿命延长、死亡率下降。美国老年人占总人口的比重因此逐年增大。1929年占5.32%，1945年占7.75%，1960年占9.2%,1970年占9.8%，1980年占11.28%，1990年占12.3%。按照国际通行的标准，一个国家或地区60岁及以上的人口占总人口的比例达到或超过10%或65岁及以上人口占总人口的比例达到或超过7%，即为人口结构的老龄化。依照这一标准，美国人口结构最晚在1980年已达到老龄化，而此后人口结构的老龄化日趋严重，真正进入“老龄化”社会。
寿命的延长使老年人退休后领取退休金和社会保障津贴的时间增长。在20世纪30年代，达到65岁的退休人员领取退休金的平均时间分别为男子11.9年，女子13.4年。到了90年年代，男子为15年，女子则为18.8年。老年人享受退休金等社会保障时间的延长和老年社会保障各项目开支的扩大使本已捉襟见肘的美国政府财政变得雪上加霜。伴随着人口老龄化，老年慢性疾病发病率增高，此类疾病的鲜明特点是疗程长、技术要求高、疗效低和费用昂贵。仅老年医疗保障一项开支就因此增大。美国社会保障资金主要采取“现收现付”的形式，用青年工作者与企业缴纳的社会保障金和税款支付老年人的社会保障费用。随着人口结构老龄化程度的加深，纳税人相对减少，而受惠者相对增加。在1995年，8个多在业职工负担一个社会保险受益者，80年代末已降到33个在业职工支持一个受益者。持续上涨的财政开支和纳税人数的相对减少，使政府被迫提高税率以确保足够的社会保障资金，此举加重了青年工作者的经济负担。
美国老年学者把老年人划分为三个档次，65-74岁的成为少老年，74-84岁的成为老老年，85岁以上的成为超老年。不少老年人退休后身体尚健壮，有的从事一些不费体力的工作，当看门人、守夜人或替人照顾小孩，以弥补社会保障津贴的不足。老老人和超老人的健康易恶化，医疗支出大，且无力工作。工业化和城市化进程的加快，使家庭规模越来越小，参加劳动的妇女人数增多，传统家庭的养老功能被削弱，独居的老人越来越多，多数老年人只能以社会保障为主要或唯一生活来源，而社会保障向老年人提供的退休金及医疗服务等津贴的数目有限，老年人的贫困问题容易发生。美国人口局提供的1970年国民收入情况表明，80%以上的单身老年人年收入少于4000美元，25%的单身老人年收入少于1951美元，25%的老人家庭和60%的单身老人生活在贫困线以下。在纽约，80%的医生不接受这些享受政府医疗补助的贫困老人就医，而在华盛顿、芝加哥等地，每年都有相当数量的贫困老人死于从私立医院到公立医院的转院途中，许多老年人被房东撵出门，因在商店偷窃食品被捕的老年人数目迅速上升。老年人与子女分居，与社会沟通和联系减少，心里孤独感增强。而社会保障给予老年人的仅仅是物质上的帮助，缺少精神上的关怀和情感的抚慰，个别老年人因孤寂、疾病或贫困，难以度过漫长的老年期而选择了自杀，这一现象愈发频繁地发生。
二战后，大批退伍军人安家立业，人口生育出现高峰，美国人口在1940-1950年间从13260万增至15330万人，增加了2000多万人。到2010年左右，人口生育高峰期的出生者将陆续进入老年期，人口结构的老龄化程度将更高，人口老龄化引发的政府财政危机、老年问题可能更为严重，青年工作者的负担将更加沉重。
1983年美国国会通过一项法律，从2002年起退休年龄每年推迟2个月，到2009年时达到66岁，而从2020年再度开始推迟，到2027年达到67岁。美国国会这一决策旨在通过提高老年人退休标准，削减应退休者的人数，减少老年社会保障开支，减轻政府的财政负担。但是，推迟老年人的退休年龄，却使老年人依然占据工作岗位，虽然削减了应支付的老年社会保障开支，却减少了青年人就业的机会，政府又不得不向青年人提供失业保障津贴。
五、结语
社会保障是国家、社会群体和个人为使社会成员能够维持基本生活、实现生存权提供的援助和保证，社会保障制度使美国形成了庞大的社会安全网，成为美国社会文明的显著标志之一。它使劳动者在国民收入的再分配中取得的收入更多，1947-1977年，美国劳动者实际工资加社会福利收入的比重从9.4%增加到30.7%，在维持劳动者基本生活的过程中发挥了显著的积极作用。美国社会保障制度的公私兼顾的管理体制引起了社会保障机构的庞大和政府官员的腐败问题，也造成了效率的低下。社会保障的覆盖面并未能达到政府宣称的100%。然而社会保障项目多为针对失业等已发生的社会问题的补救性措施和政策，无法预防此类问题的出现。社会保障在缓解社会问题的同时却引发了其他的社会问题，使自身陷入诸多困境中。
特别说明：因版面有限，编辑对本文注释作了技术处理。
(作者王楠系西安科技大学通信与信息工程学院讲师；徐占春系江西省宜春学院政法学院讲师)
（责任编辑：冯兴科）
