汶川灾后恢复重建的资金管理和项目建设总体情况良好，但也有一些单位虚报工程量以套取灾后恢复重建资金。 （新华网 漫画：徐简）
近年来,我国在灾后重建方面取得了巨大成就。但从应对自然灾害的操作层面来看,现行救灾资金管理中,还有不完善之处,需要改进。
其一,中央政府与地方政府间巨灾事件管理事权、财权分配不对称。分税制改革以来,财力重心上移、事权重心下移是整个财政体制的大趋势,特别是一些随着市场经济体制改革和形势发展所出现的新增事权,如基础教育、公共卫生、社会保障等,往往被指定在地方的事权范围之内,类似突发自然灾害处置这样的公共事件也不例外。鉴于各类突发自然灾害的范围与影响程度不同,一般情况下上级政府应有不同程度的介入。另外,对于由地方为主处置的突发自然灾害事件,中央部门有责任给予指导协调和帮助。
对于财政支出,《关于规范特大自然灾害救济补助费分配管理的通知》规定是“地方自救为主,中央补助为辅”。只有在救灾所需要的支出超出地方政府的财政能力时,才向上级政府申请补助。因此,从理论上讲,自然灾害救助管理的事权与财权都主要归属于地方政府。但重特大自然灾害,由于其突发性强,破坏力大,社会影响广,往往远远超越了地方政府的财政支付能力,在实际的灾害资金管理和应对中,事实上形成了以中央财政资金为主的支出格局。
其二,事前资金准备不足。我国1995年1月1日施行的《中华人民共和国预算法》第32条规定:各级政府预算应当按照本级政府预算支出的1%-3%设置“预备费”,用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。1995年11月22日配套的《中华人民共和国预算法实施条例》第21条规定:各级政府预算中,预备费设置的比例由本级政府在预算法第三十二条规定的幅度内确定。但在过去十几年的执行过程中,中央财政和地方财政事实上都是按一个较低的比例提取预备费的。今后应考虑适当调整。
其三,灾害发生后,财政资金组成单一。灾害救助和恢复重建具有公共性、紧急性和长期性,作为社会管理者的政府出资应对责无旁贷。应对重大自然灾害,财政政策和手段具有公共性、时效性、基础性等特点,在抢险救灾、安顿受灾群众、恢复灾区基本生活、生产秩序方面,可以在第一时间给予灾区最有力的支持,并在灾后重建中发挥更为直接和有效的资金筹措作用。但动用的财政资金一般以年度财政预算为主,包括以各种专项救助费、综合财力补助等形式拨付的来自中央财政和其他对口支援省级财政的转移支付,当然,一般以中央财政转移支付为主;除此之外,可能还包括中央国有资本经营预算收入(也只针对国资委下属的中央国有重点骨干企业恢复生产和重建)、车购税专项收入及本级政府的年度预备费。就财政资金而言,这些仅靠中央或地方的年度预备费或转移支付资金显得过于单一。其他可支配的财政资源如国债发行、公益彩票等等收入应该纳入考虑之中。
其四,资金下拨和重建管理过程中的具体问题。正因为中央财政资金在重特大自然灾害救助和恢复重建中构成了资金来源的主体,发挥着主导作用。这就完全解除了地方政府财力上的后顾之忧,事实上地方政府是花中央的钱解救本地百姓,因此无论从哪方面讲都是多多益善,使用中不会有太大的动力来强化资金管理和节约使用资金,造成当前我国恢复重建中财政资金管理中的若干问题,比如存在平均分配现象、账务处理不规范等等。
其五,缺乏有效的市场化运作,财政资金一力擎天。重特大自然灾害的灾后重建是一个耗资大、周期长的工程,需要动用数以千亿、甚至万亿的资金才能完成。类似于火山、地震、飓风这样的突发自然灾害,造成的危害之大,即使是能“举全国之力救灾”的政府也无法独自承担。我国几次重特大自然灾害的应对都是政府财政资金,尤其是中央财政资金几乎承担了绝大部分的出资义务。这就容易造成两种结果,灾害发生后,要么政府支出浩大,要么只能在极低、几乎只是“保命”水平上向受灾群众提供救济和补助。总体来看,现有体制过于强调行政手段,缺乏对社会力量参与恢复重建的引导和支持,未能充分利用市场化运作整合、调动各方资源共同参与。事实上,虽然政府是灾后重建的主体,但并不一定要承担全部的出资义务,灾区经济与社会发展的恢复需要更多的市场与社会手段参与,政府要发挥重要的市场引导和调控作用,把握好财政资金与市场、社会其他赈灾资金之间的适时转换、过渡与衔接是灾后恢复重建中应注意的重要问题。
其六,政府与社会之间缺乏风险分散机制,财政资金苦撑大局。巨灾之后,政府往往扮演了风险第一承担者的角色,但实际上在巨灾风险中,政府应该是风险的最后承担者,其前面应该有区域灾民、商业保险公司、再保险等作为防火墙。鉴于我国自然灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大的特点,以上行为主体应自觉进行灾前预防,投保包括人身意外保险在内的灾害保险。这样的话,可以缓解灾难降临时短期内需要大量资金的问题,也可以对灾后的重建与恢复提供保障,各社会层级共同分担风险缓解政府财政压力。但是由于起步晚,基础薄弱,覆盖面不宽,功能作用发挥不充分,我国的保险业仍然处于发展的初级阶段,特别是由于没有建立巨灾保险制度,商业保险在补偿巨灾风险损失方面发挥的作用还很不充分。
根据以上的分析,今后需要改进我国现行巨灾灾后重建资金的管理,实践中应着重于以下几个方面:第一,合理化中央政府与地方政府巨灾事件的事权与财力配置。第二,足额提取预备费,实行3年期滚动式基金预算。第三,调节国债资金使用计划,发挥彩票公益金作用。第四,资金专款专用,独立账户,封闭运行,全过程监督。第五,利用合理的机制设计充分调动市场资源参与到灾后重建。第六,建立政府主导的巨灾保险制度。(作者单位:西南财经大学)
（责任编辑：李志强）
