在推进城镇化和走向城乡一体化新格局的发展改革中，发达地区先行地进行了解决“三农”问题的多方面制度创新。其中最重要的创新，是在农民进入城市、融入城市方面进行了大量成功的探索。现在，农民向非农产业就业转移的局面已经形成，大多数农民实际上已经在从事着城市产业；伴随就业转移，农民向城镇自由流动的机制已经形成，农民进入城市居住成为可能；社会保障制度的逐步放开，使农民有可能在不改变户籍的条件下进入城市社会保障服务体系，制度安排的路径已经打通；对于维护农民权益的征地补偿、留地安置、转籍转工等政策制度不断改革创新，被征地农民进入城市、融入城市的步伐稳步前进。打破城乡二元体制障碍取得的各项阶段性成果，都为发达地区率先实现城乡一体化新格局奠定了制度基础。
在这个基础上，北京市城乡一体化发展改革在“十二五”时期需要攻克的堡垒，是解决农民的“人-地”关系转型的制度安排问题。这是实现城乡一体化的关键性制度难题。解决这个难题，有不同的看法，需要深化探讨。
传统上实现农村向城市转变的路径，是将城乡两种社区管理形式之间的转制、城乡两种社会服务体系之间的转轨、城乡两种户籍之间的转型、城乡两种所有制土地形式之间的转性等诸多环节捆绑在一起，以土地变性为依据，人随地转，各环节联动；基层和群众也因缺乏选择机制，经常处于“被动城市化”的状态。
这种“捆绑式”联动机制，不但把农民进入城市的土地转性、户籍转型、社保转轨、社区转制等各个环节统统捆绑在了一起，也把城市化的各项成本统统捆绑在了一起。社会要同时负担土地、户籍、社保、社区等所有方面一次转型的各类支出，因而就造成了城市化的高成本令人望而生畏，把一个其实并不难解决的事情复杂化了。如果缺乏一次性解决全部问题的财力，那么就只能在高成本的壁垒前踌躇甚至却步。因此而导致产业、就业、土地利用的城市化进程迅速、农民的城市化进程缓慢成为相当普遍的现象。
目前造成农民转籍、社区转制或人口城市化滞后的原因，并不完全在于地区经济实力和财政能力不足，而在于传统的“捆绑式”解决方案过于僵化，使城市化的一次性投入太大，放大了转型成本，造成了城乡转换的改革难度。
破解这个难题的出路在于把成本分散化。分散成本的思路是“拆捆松绑”，即松解原先被捆绑在一起的各个环节，从实际出发，实行“适捆则捆、宜分则分”。一般来说就是：社会财力应首先投入那些农民最需要解决的城市化问题(比如医疗、养老等各项社会保障事业的城市化，生活设施条件的城市化，社会服务的城市化)，然后再解决农村土地的城市化问题。这样，实现城市化的成本就会大大降低，社会矛盾也会大大减少；原先“逢征必转”政策发挥正面效应同时产生的难题，也才能够得以根本解决。
这个做法的实质在于“人转”与“地转”的脱钩，即把农民的市民化、社区管理的城市化与土地的城市化分开。这种做法所导致的结果，就是出现了“拥有集体土地财产的城镇居民”，也就是我们所说的，让农民不仅享受到均等化的基本公共服务，而且带着资产进入城市，成为拥有集体资产的新型市民，成为享有城乡均等化服务的新型农业劳动者。
打破“捆绑式”转型方式，需要在制度方面的创新。这是“十二五”时期推进城乡一体化改革发展的关键性探索。“拆捆松绑”的障碍何在？首先是面临观念障碍。二元体制下形成的传统，是认为城市居民不能有土地；农民“变”市民要交出土地；农民带着土地资产进入城市对原有市民“有失公平”。但是实际上，农民带着集体土地资产进入城市，并没有损害到原有城市居民的利益；农民从事农业生产需要土地资产，同其他人群从事其他产业需要厂房、商铺等不动产一样，都是必要的生产手段；即使是已经脱离农业的农民，他所占有的各种不动产也应允许有一个政策制度调整过程，没有必要实行与转籍、入保等同步的“以财产换户籍”。
其实，所谓“不公平”的批评还包含着这样的潜台词，就是认为转籍的农民不可以比户籍的城镇居民“更富”。这样的想法是没有道理的。一方面，几十年城乡二元体制下对农民的长期“剥夺”总会有一个“到期还债”。另一方面，让农民带着资产融入城市，可一步进入城市社会需要扩大的“中产阶层”，而不落入需要城市社会不断救济的贫困阶层。这样的前景，既符合广大农民的利益，也符合城市全局的利益，对于城市社会是好事而不是坏事。
(作者为北京市政协委员、首都经贸大学城市学院教授)
（责任编辑：年巍）
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