一、土地财政的内涵与社会背景
何谓土地财政？虽然目前学术界对其没有作出明确的界定，但对其内涵我们并不难以理解，那就是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，并形成地方政府财政收入对土地收益的极大依赖。严格来说，“土地财政”属于预算外收入，又叫第二财政，它是近些年来中国地方政府以所谓的“经营城市”为名，依靠公权力与土地国有的制度安排而拓展的牟取暴利的财政渠道。我们可以想象，如果各级地方政府预算内经常性的财政收入足以能支撑起它们财政支出的需要，那么，“土地财政”就不可能衍生出只有在我国才具有的非褒义性的内涵。
对于土地财政的起源也许我们无须作过多的探究，但对于土地财政的缘由我们还应一下细致的分析。首先，是财政体制改革的原因。1994年进行的税制改革将中国的税收收入分为中央收入和地方收入两大类，其中中央收入占据了税收收入的大头。根据统计数据显示，1993年中央和地方的财政收入占全部财政收入的比重分别为22%和78%，而到了1994年这一比重分别变为了55.7%和44.3%。与分税制改革前相比，地方财政收入下降了30%。在财政收入下降的同时，地方政府所要承担的事权并没有相应减少，这直接导致了分税制改革后地方政府事权与财权的不一致。由于地方政府基本没有税收自主权且又不允许乱收费，其财政收支平衡很难维持，土地出让金就成了众多地方政府预算外收入的主要渠道。国务院发展研究中心一份报告曾显示，土地出让金、房地产相关税收占地方预算的40%，而土地出让金净收入在一些地方政府的预算外收入中甚至达到了60%以上。国土资源部的统计数据显示，2007年全国土地出让金总额达1.3万亿元；2008年，全国土地出让收入有所下降，但仍达到了9600亿元。而2007年，全国财政收入也只是5.13万亿元；2008年的全国财政收入也只是6.13万亿元。从这些数字当中可以看出，一些地方政府所患“土地财政依赖症”已经是相当严重。
其次是城市扩张的原因。近些年来，为了提升地方政府所在城市的地位，增强城市的经济实力，几乎是无一例外的选择了“摊大饼”式的的城市发展模式。而城市规模的扩张，就意味着政府手中必须得有支持基础设施建设的先期垫付资本。钱从何来？于是“经营城市”说也就不胫而走，大行其道。并以“经营城市”之名，来行“经营土地”之实。许多地方政府不管现实需求，也不顾城市规划，甚至不顾老百姓的诉求，大肆圈地。真可谓“拍卖槌声频响，政府钱袋子猛涨”。以至于许多地方政府把土地收益当成了城市建设的主要乃至惟一来源，并使得财政投资逐渐退出城建领域。在地方政府片面追求“以地生财”和开发商对土地的过分投机形成的合力作用下，不少城市出现了“天价地”，原来每亩四五万元的土地攀升到上百万元、甚至上千万。地价的上升，不仅解决了地方政府基础设施投资的资金紧缺的问题，甚至也带动了地方政府房地产税、营业税等税费的增加与城市经济的表面繁荣。
第三是地方政府官员政绩考核的原因。目前，在我国很多地方，考核政府官员的政绩的指标虽然有很多，但其权重较高的往往不是那些“青山绿水”、“廉政为民”难以量化的隐性指标，而是那些“GDP”、“经济增长”、“财政收入”容易量化的显性指标。在这样的政绩考核体系下,同样具有自利行为的政府官员自然会把权重较高的指标作为自己的努力方向，通过做大GDP和上缴更多的财政收入来显示政绩，并以此来获得晋升的机会。而要做大GDP、上缴更多的财政收入，最短与最简便的路径恐怕就是围绕着土地来做文章了。一块土地的出让可以吸引多家企业来投资，一块土地的收益可以顶上多家企业的税费收入，一块土地的拍卖可以陡增几个百分点的经济增长。如此的效应，有什么可以与之相比拟？即使那些最不懂官场之道的政府官员，这笔账恐怕也是算得出来的。
二、土地财政是经济的一个乱象
其实，土地财政并不是我国独有的经济现象。实际上，世界上很多发达国家也都依靠“土地财政”，但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入，这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入。而我国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，并千方百计地抬高地价赚取更多的土地出让金来满足财政需求。可以这样说，在我国，目前的土地财政已构成经济生活中的一个乱象。
1.土地财政已成为推动城市房地产价格不断上升的罪魁
在中国，楼市无疑当前最热门也最持久的话题之源。新闻媒体上,三句话不离高房价。无论是新房上市时百姓连夜排队等候的火爆,还是社会上拆迁悲剧的频发,背后都有房价不断攀升的影子。近来，国务院罕见地连续对房价问题表态。从总理要求抑制投机性购房，到营业税优惠取消，再到遏制房价过快上涨，短短几天内房地产政策取向经过了“三部曲”。对楼市敏感的人还注意到，从“抑制”到“遏制”，措辞也更趋严厉。但是，从社会各界的反映来看，对于房价是否能够真正下来降下来，公众似乎不太抱有很大的信息。就像有人所形容的那样，股市是频频下挫，但“地王”却频频出现。比如，就在《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》发布次日，龙湖地产旗下上海公司联合集团控股股东嘉逊发展香港控股有限公司，以总价约17.29亿元人民币夺得嘉定新城2幅地块，与地价相比溢价率高达417%。北京、广州等地也同样如此，溢价率高达200%至300%也并不罕见，“地王”的刷新速度并没有因政策的密集出台而减缓。自国信证券的统计数据显示，在调控政策密集出台的一周，北京、成都、昆明等城市商品房销售量再创新高。各地区一手商品房市场并未因为行业政策收紧而降温，国内11个城市的商品房销量仍保持3位数的同比增长，9个城市出现2位数的环比上涨，其中北京、成都、昆明上周成交量创2007年以来的历史最高水平。
由此可见，中央政府出台的各项政策，并没有彻底斩断房地产市场上人为哄抬价格的利益链条，或者说根本就没有彻底打破地价与房价环比上升的乱象。地方政府依然迷恋于高地价的狂欢，城市里的那些低收入的无房户依然无法摆脱买不起房的噩梦。
2.土地财政已严重威胁到我国的粮食安全
在我国，现行法律规定造成了这样一个事实，即政府垄断了土地使用权交易的一级市场，使得政府作为集体土地所有权唯一合法的受让者和建设用地使用权的唯一供给者。政府以低价征用集体土地，然后以高价转让其使用权，在这“一低一高”之间，政府赚取了巨大的垄断利益。另外，由于目前的法律制度没有对“公共利益”做出一个明确的界定，这也为政府滥用土地征用权打开了方便之门。许多地方政府往往从自身经济利益出发，利用“公共利益”内涵的不确定性，对国家土地征用政策进行随意解释，以“公益”名义大量征用非公益用地。有关资料显示，在某省11个县1996年200个最大的用地项目中，属于公共事业的仅有42项，占21%；属于政府机关的10项，占5%；而以营利为目的的公司企业148项，占74%。其中房地产项目35项，占18%。[4]。在这方面，尤以“开发区热”引起的“圈地运动”最为严重。据有关部门2003年的调查，全国共有各级各类开发区3837家，其中经国务院批准的只有232家，占6%；省级政府批准的只有1019家，占26.6%；其他2586家都是省级以下政府批准的，占67.4%。据不完全统计，各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了现有城镇建设用地总量。
耕地被大量占用，使得我国的粮食安全受到威胁。随着城市化进程的加快、人民生活水平的提高和人口的增加，我国粮食消费以每年90亿斤的速度递增，粮食供求的缺口越来越大。据估计，到2030年，我国人口将达到16亿，届时人均占有耕地仅在1亩左右，已远远低于国际标准。[6]以如此少的土地来养活庞大的人口数量，不仅会对国内的粮食供应安全形成极大的威胁，而且也会对对国际市场形成很大的依赖与压力。
3.土地财政给政府权力部门带来了广阔的寻租空间
不可讳言，土地财政的背后往往隐匿着土地腐败。比如说，有的房地产商之所以能拿到地，就是因为他和权力有千丝万缕的关系，或者说有些房地产商本身就具有政府背景。目前，我国的土地公有制包括国家所有和集体所有两种形式。国有土地可直接进入市场或由政府进行开发，而集体土地在现有制度框架内不能直接进入市场，必须先由政府“低价征用”，然后才可以由政府进行出让，而这“一征一出”就产生了土地市场中政府、农村集体、土地需求者之间利益博弈，进而产生了广阔的寻租空间。此过程中，政府不仅没有实际的成本支出，还获得了体现国有土地所有权收益的出让金，这部分出让金实质上构成了寻租的利益空间。[7]而寻租空间的大小又与购房百姓福利牺牲的大小密切相关，寻租空间越大，也就意味着购房百姓牺牲的福利越大。
4.土地财政成为地方政府推动经济增长的重要力量
一般来说，一国或地区的经济增长主要依赖于投资、出口与内需。因此，人们往往将投资需求、出口需求与消费需求统称为经济增长的三大发动机。但在中国，近年来房地产市场的火爆使地方政府有了“土地财政”，短时间的暴富是的地方政府手中有了相对丰裕的预算外资金，成了地方政府驱动本地经济增长的重要力量。其基本的理由无非有四：第一，以廉价的土地出让为手段来进行招商引资，可以促进本地区投资的增长和经济规模的扩张；第二，以高价出让土地来增加预算外收入，可以为城市发展、基础设施建设等项目提供雄厚的资金，从而来拉动本地区的经济增长；第三，通过土地出让来推动房地产业和建筑业的发展，可以促使相关税费收人增加；第四，土地的高价可以为金融资本提供相应的担保，从而扩大金融资本的投入规模。至于土地财政对于地方经济增长的重要程度，虽然本文不能用数据加以验证，但下面的事实也可作为一个非常具有说服力的佐证。例如，自金融危机爆发以来，各地地价下跌、楼市萎缩，于是许多地方政府纷纷出台救市政策，例如“提供补贴、准许落户、放宽公积金贷款以及给开发商松绑”等。各地方政府之所以对房地产市场纷纷伸出援助之手，其实质是“醉翁之意不在酒”，救市的表象背后，是地方政府对土地财政的渴求与经济增长速度下滑的担忧。 5.土地财政压缩了社会公众的消费能力
对于我国的地方政府来说，其主要的经济目标是提高CDP的增长速度和增加地方财政收入，而房地产业正是实现这两个目标的重要手段之一。于是从地方政府开始，在房地产供给市场上就人为地出现了抬高房价的利益链条。在这一链条中，由于政府握有房地产的命根子即土地资源，因此政府自然会处于利益的顶端。和政府相比，房地产开发商虽然处于弱势，但和普通有住房需求的百姓相比，他们又处于强势。由于居民对于自有住房需求的刚性约束，他们不得不去最终承受由于层层盘剥而导致的高房价，进而使得那些城市中本不富裕的中低收入群体沦落为所谓的“房奴”。目前，在我国许多地方，商品房的价格已远高于社会实际购买能力，按照国际经验标准，合理的城镇房价与家庭年收入比应在2.6：1左右，而现在城镇房价与家庭年收入比平均高达7.6：1，有的地方甚至超过10：1。由于预期房地产价格将会继续大幅上升，许多购买住房的家庭只能抑制其他消费，以积攒首付款和支付月供款。甚至有的家庭为了支付一套住房的款项，而罄尽了三代人的储蓄。
过去的2009年中国消费总额达12万亿元，买房花费占一半，虽然房地产的繁荣为全球金融危机下的中国经济稳定立下汗马功劳，但也为中国未来是否还具有进一步促进经济增长的动力留下了隐患！须知，“土地财政”表面看起来是政府卖地给开发商，开发商卖房给购房者，其实质是购房者则把自己的消费能力转给了开发商与政府。这就好比是一场赌局，从短期来看，好像政府、开发商是赢家，但从长期来看，他们和购房者一样，也是输家。政府透支了未来的土地收益，开发商则透支了消费者未来的购买潜力，而购房者则是透支了未来的消费能力。
6.土地财政不利于和谐社会的建设
创造一个公平与和谐的社会，是人类自古就有的理想。利益结构的相对均衡、利益表达渠道的畅通是维持社会系统间平衡的重要条件。纵观我国几千年的历史，凡百姓安居乐业，则天下太平；凡民不聊生，必社会动荡。因此，构建和谐社会，必须切实解决民生问题，让人民群众的生活更加殷实。土地是农民的命根子，是农民的根本利益所在。管子说：“地者，政之本也。”英国政治经济学家配第说：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”对于中国农民来说，土地更是重中之重，宝中之宝。没有土地，农民就失地了赖以生存的条件，社会就失去了长治久安的基础。
但目前，中国土地法的一个非常奇特的现象就是对于农民在土地上的权利的规定非常模糊，农民在土地上的权利是非常脆弱的。在此情况下，一些地方政府就打着发展地方经济的旗号来肆意的征用农民的土地。政府土地征用权的滥用不仅导致了全国耕地面积的锐减，而且还造成“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”数量的激增。据统计，现在每征用一亩地，就会伴随着1.5个农民失地。而作为弱势群体的一部分，失地农民又缺乏利益表达机制，这主要表现在以下几方面：首先，他们对于自己的土地是否可以被征用没有发言权，同时他们对于从一个农民到所谓的“城市人”身份的改变也无任何决策与参与的权利；其次，他们对于征地的补偿费用也没有参与决定权；最后，对于征地后的安置也没有任何的决定权。因此，在政府征地的过程中他们的权利很容易受到侵犯，而在他们的权利被侵犯后，社会又缺乏利益诉求正常的表达途径，因此游行、上访等极端行为就成了他们的最直接、最容易、也是最有效的维权的表达方式。另外，由于失地农民大多没有社会保障，再加上他们在城市再就业能力的低下，庞大的失地农民群体必然会成为影响社会稳定的一个重要因素。现在一个不争的事实是，关乎到农村社会稳定的现实问题己经不再是农民税费负担的问题，而是农村土地处置问题上的各种争议。
7.土地财政已成为中央政府进行宏观经济调控的掣肘力量
众所周知，宏观经济调控的责任一般由中央政府来承担的，地方政府往往相随而行，而中央政府所采取的手段无非是财政政策与货币政策。但不知从何时起，房地产或土地财政在中国宏观经济调控中扮演了越来越重要的角色，甚至有人称之“第三只手”或“土地政策”。只不过是这只手如何来动，不是由中央政府控制的，而完全取决于地方政府的利益抉择。我们知道，在过去统收统支的税制下，高度集中的财政体制使得地方政府在政策方面也高度依赖中央政府。然而，自上个世纪分税制改革以后，地方政府在税收方面有了剩余索取权，相应的也就有了自己的利益。分税制的改革，一方面赋予了地方发展经济的激励，另一方面也赋予了地方与中央博弈的力量和动力。在房地产市场中，对于地方政府而言，卖地越多，“手头”越活，价格越高，收益越多。房价下跌，不仅意味着房地产税费方面的减少，也意味着买地收入锐减，这无疑是地方政府所不乐见的。在此情况下，在宏观经济调控问题上地方政府和中央的目标函数可能并不总是一致的。试想，如果中央政府采取紧缩的宏观政策，地方政府怎么会听任土地价格的下跌与本地经济增长速度的下滑？如果中央政府采取宽松的宏观政策，地方政府为获取巨额土地财政收益的行为又会必然大大压缩居民的一般消费能力！由此可见，不管是何种情况，土地财政都会成为地方政府掣肘中央政府进行宏观经济调控的重要力量，并会使得中央政府的各种努力大打折扣。
三、摆脱土地财政的路径选择
1.树立正确的经济增长观
从长期来看，“土地财政”对地方经济发展的贡献是不可持续的。原因有二：一是我国人多地少，城市的扩张、房地产业的扩张，都因为这一特点要受到限制。据国土资源部公布的数据，“十五”期间，我国共减少耕地9240万亩，年均减幅1848万亩。到2005年，全国耕地总面积为18，31亿亩，要保住18亿亩这条“红线”，土地资源开放利用的扩张步伐就必须减缓，“土地财政”比重自然要下降。二是在党的十七届三中全会有关新一轮农村改革的决定中提出，今后国家除公益事业以外，要减少征用农民土地，这也传达出今后土地调控政策还会进一步紧缩的政策信号。随着改革开放的深入，早期那种以消耗资源环境土地为代价的发展模式，必然要被淘汰。在新的历史条件下，我们反思“土地财政”的过程，也是贯彻落实科学发展观的过程，从这个角度看，某个行业在经济发展中长期一支独大是不可持续的，也是需要警惕的。所以，要推动经济增长，应该全方位着手，在产业布局、技术进步、教育与培训、促进外来投资、做好政府服务等各个方面下功夫，而不能把目光只盯在土地出让及房地产业发展上。
2.应进一步推进财政体制的改革
要积极稳妥化解地方“土地财政”，必须切实做大地方财政“蛋糕”，合理界定地方政府的财权与事权范围，规范财政管理。在这之前，必须搞清楚几个问题，造成地方财政困境的根本原因在哪里？如何解决地方政府的“土地财政”？如何防范及化解地方政府的“政绩工程”？笔者以为，眼下最要紧的，应该进行一些体制上的调整和创新，以缓解目前基层政府面临的财政上困难的问题，减少其为增加财政收入而乱占滥用耕地的驱动力。建议在分税制框架内或适当增加地方财政的分享比例、或增加一般性转移支付、或开征“物业税”等地方税种、或允许发行地方市政债券等途径，来解决地方财政缺口。只有随着财权与事权的逐步匹配，地方政府的财政压力有所减轻，客观上才会减少对“土地财政”的依赖。另外，也应从利益兼顾和互动的角度，构建中央政府与地方政府的土地利益格局，尽快建立中央与地方在房地产市场上的利益分享机制。
3.完善土地法规的相关内容
在“土地财政”现象中，地方政府大都打着公共利益需要的口号，来实际上满足政府财政和非公益性利益主体的需求。为此，国家需要进一步通过土地法规及其他等相关法规或政策的调整，把真正出于公共利益需要与非公共利益需要的政府征地严格分开来。按照逐步缩小征地范围的改革路径，对于属于公共利益范畴的征地，可以考虑提高补偿价格等途径，来切实保护好农民的利益。在征地程序上，要做出严格规定，以保证整个过程的公开、透明。对于属于非公共利益需要的征地，政府要完成从土地垄断者向土地交易的裁判员的转型。在此过程中，政府可以充当一个规划者、中介者、组织者的角色，让交易双方通过公平谈判、协商来确定土地出让条件与价格，以彻底消除政府利益与寻租空间。
4.大力推动廉租房建设
有人认为地方政府热衷“土地财政”是由于分税制改革造成财权和事权不对等，使之财源受限。但为什么一些地方一到教育、医疗、保障房建设等民生投入时才喊“缺钱”，而却不妨碍办公楼越建越豪华、“三公”消费居高不下？看来，也地方政府不是真“缺钱”，而是钱怎么花，花到哪里的问题。为此，对于地方政府的土地财政收益，应考虑实施“两条线管理”，把“土地财政”的钱专门用于地方的廉租房建设。这是一个釜底抽薪的措施，既可以打破地方政府对土地财政的依赖，又可以抑制虚高不下的房价，甚至说可以从根本上打破在挂在土地问题上的那个层层加码的利益链条。
（责任编辑：张秀华）
