顺周期资本监管缺陷亟待改进

2009年06月16日 07:49 来源：中国证券报-中证网曾刚

    自此次全球金融危机爆发以来，现有金融体系所存在的诸多缺陷遭到了各方广泛的批评，加强银行监管的呼声不绝于耳。目前，全球主要经济体已经开始着手研究银行监管改革的问题，此次危机的爆发，的确暴露出了巴塞尔资本协议所存在的许多问题，特别是其具有的顺周期性，在很大程度上对金融危机的形成及扩散起到了推波助澜的作用。

    资本监管的顺周期性是指，由于资本监管制度安排随经济周期的波动而变化，在一定程度上会放大经济波动幅度，加剧经济周期的负面影响。更具体一点说，在经济处于上升阶段，资本监管的约束力会被弱化，银行信贷能力增强，这会进一步推动经济的繁荣和泡沫的形成；而在经济衰退阶段，资本监管的约束力会被强化，银行贷款能力受到限制，这会加大经济衰退程度，并给经济恢复带来阻碍。需要指出的是，资本监管的顺周期性，并不是说资本监管框架导致了银行信贷和经济运行的周期性波动。信贷与经济的周期性波动是经济运行固有的特征，并不以资本监管的存在为前提。顺周期缺陷强调的只是，由于资本监管体系的存在，银行信贷的周期性波动幅度会有所加大，进而也会导致经济周期波动的加剧。

    资本监管给货币政策带来了一种非对称效应，即经济扩张期的紧缩性货币政策可能相对有效，而在经济衰退期，扩张性货币政策的效力会相对低下。在经济衰退期，如需要恢复银行信贷，减少经济周期波动幅度，补充银行体系资本金可能要比扩张性的货币政策更为有效。

    经过目前的危机，巴塞尔协议的顺周期缺陷得到了充分的暴露，因此，在未来一个时期里，如何调整现有的框架，以尽可能地减少这种顺周期缺陷及其对经济运行的影响，将成为国际银行业监管改革的重要内容。总体看来，要消除资本监管的顺周期性，可能的调整方向包括如下几个方面。

    改进资本监管的基本框架。从目前的讨论来看，一个重要的建议是改进巴塞尔协议的基本框架，使之包含一定的反周期因素。具体而言，是让银行在经济上升周期中保持更高的资本充足率，以应付经济衰退时资本监管约束强化可能导致的冲击。从根本上讲，这是一种动态资本监管框架，在这种框架下，最低资本充足率要求将随经济周期波动而变化，这与目前静态的最低资本监管要求有着很大的不同。

    建立动态资本监管框架的一个可行做法是设定双层准备充足率要求，即在最低资本充足率要求之外，再设定目标资本比率。监管者可以参考宏观经济状态、信贷增长率、或不动产价格等指标，来确定目标监管率。在正常时期,要求商业银行资本比率要保持在目标资本比率以上。当经济转入衰退，银行资本达不到监管要求时，允许其暂时低于目标资本比率，但不能低于最低资本要求。这种双层资本充足率要求可以保证商业银行在经济繁荣的时候积累足够的资本金，增强其抵御风险的能力，同时也能减轻商业银行在危机时期所面临的资本金压力，减少其信贷波动幅度。

    当然，除建立动态资本要求外，改进资本的确认和计量标准也是新资本监管框架所需考虑的重要内容。在过去一段时期里，银行利用各种创新金融工具建立起了相当复杂的资本结构，在危机爆发之后，其中一些金融工具的价值急剧贬损，没有起到缓冲风险的作用。因此，从未来看，进一步严格资本的确认和计量标准，并提高对资本质量的要求，也是资本监管框架调整的重要内容。

    改进现有的拨备计提方法。在实践中，银行可以通过两种方法来吸收损失，一种是资本金，另一种是坏账拨备。二者的不同之处在于，资本主要用于抵御非预期损失，而坏账准备则主要针对预期损失。通常情况下，预期损失水平都是根据以往的违约率数据推算得出，因此，拨备的计提水平会随实际违约率的变化而变动。在经济运行的不同阶段，实际的违约率水平也会有所差异。总体上看，经济上升期的违约率较低，而经济衰退期的违约率较高，这也意味着，银行的拨备在经济上升期会趋于下降，而在经济衰退时提高。拨备的这种变化，会进一步强化银行信贷的周期性波动。

    从这点来看，建立一个前瞻性的拨备制度，可能有助于改善现有的顺周期缺陷。具体来讲，就是在银行盈利状况良好的经济上升期加大拨备计提要求，未雨绸缪，以增强银行在经济衰退时期的风险抵御能力。这种制度本身的道理非常简明，但在实际的执行中，可能还存在一些障碍。首先，这种动态拨备计提制度与现行的会计准则并不兼容。现行会计准则的核心目标在于确保银行财务信息的透明、真实与及时；而动态拨备制度则更体现对未来的预期，涉及到相当多的主观判断，虽然能更全面地反映银行的长期风险状况，但不可否认的是，由此也会强化银行通过操纵财务数据来获取利益的动机。由此来看，动态拨备制度的建立可能还会涉及到银行监管部门与会计、税收部门之间的协调；其次，动态拨备制度会对股东收益产生直接的影响，能否获得股东的认可，并在操作层面得到实施，仍尚未可知。

    在资本充足率要求中引入非风险性标准。巴塞尔协议的核心是基于风险的资本充足率要求，这是其最大的创新所在，也给全球银行业发展带来了积极的影响。不过，由于风险会随经济周期而波动，由此也产生了资本监管的顺周期特征。因此，尝试在资本监管要求中，引入非风险性标准(这些标准不随具体的风险变化而变动)，或许能在一定程度上缓解顺周期缺陷。比如，设定最高的杠杆融资比率，一旦银行的杠杆率达到目标水平，即使其资本充足率仍高于监管要求，也要求其对资产、负债表进行收缩调整。目前，美国和加拿大等银行监管当局均采用了简单的杠杆率，但此次金融危机也证明了其具体的方法仍需改进。

    到目前为止，具体应采取什么样的非风险性指标还没有定论。总体上，这个指标应该具备简单明了、易于操作和逆周期的特征，而且更重要的是，该指标的设定不能给银行经营行为带来负向激励。

    改进现有的风险计量体系。在过去几十年中，针对巴塞尔协议对各种资产风险权重的规定，商业银行对其业务发展进行了大规模的调整，压缩风险权重较高的业务，同时发展风险权重较低，甚至为零(或巴塞尔协议未曾提及)的表外业务，由此也带来了衍生金融市场的飞速发展。这种监管套利行为给银行带来了丰厚的利润，但却并未减少(甚至扩大了)银行所面临的风险。从过去一段时间的经历来看，现有资本监管框架中那些风险权重较低的资产，所包含的风险并不比贷款更低。由此，有必要改进现有的风险计量体系：第一，拓展风险资产的范围，将以前未曾涉及的资产纳入到风险计量体系中；第二，适度调高交易账户以及表外项目的风险权重；第三，根据银行的资产组合集中度情况，采用递增的风险权重，以避免银行在某类资产上的风险过度集中。

    完善压力测试方法。在已有的数据资料不完整(长度不足以覆盖完整的经济周期)的情况下，压力测试可以有效地弥补现有风险计量的缺陷。也正因为此，巴塞尔新资本协议专门强调了压力测试在银行风险计量中的重要性。不过，从此次危机以来的经历来看，银行机构在压力测试方面的工作显然并不能令人满意。

    这次危机所暴露出的问题包括以下几个方面：第一，对最差情景的估计明显不足。目前的压力测试大多以市场下跌15%和20%作为最差情景的假定，这大大低于此次危机中市场的实际下跌幅度；第二，监管当局缺乏硬性的监管要求，各银行机构在压力测试方面的工作差异较大，好坏不一；第三，从频率和时间选择来看，各银行机构进行压力测试的频率不够高，而且大多集中在风险显现之后。

    从未来看，有必要进一步强调压力测试方法在资本监管中的重要性，并针对已有缺陷进行相应的调整：使用更严格的压力测试标准，增大对最差情况的估计；要求银行从公司治理角度，建立起经常性的压力测试机制；提高压力测试频率，尤其是需要增加在经济繁荣和银行经营状况良好时期的压力测试。

    不过，还需要看到，这种监管体系的修正和调整，可能会是一个相当长期的过程，短期内很难有大的进展。其原因在于，一方面，目前的金融危机仍未结束，相当部分的银行还未脱离困境。确保银行的稳定，是目前监管当局和银行最重要的任务。监管强化，恐怕需要留到危机结束，银行情况全面好转之后，才可能有实质性的进展；另一方面，由于各国所面临的情况不同，在银行监管强化问题上的主张也会有所差异。因此，在资本监管体系的修改和调整过程中，国家间的争执与博弈在所难免，最后协议的达成，恐怕还需要相当的时日，具体的内容也会留有政治妥协的痕迹。如何利用好新协议，是各国的银行监管当局和商业银行都要面临的挑战。换言之，资本监管也只是一个维护银行体系稳定的工具而已，从更广泛的哲学意义上讲，如何使用好一个工具而不被工具所困扰，是一个不难回答但需要相当的智慧和勇气才能做好的一件事情。

（责任编辑：冯兴科）