有人曾笑言，“执行难”是“天下第二难”。“第一难”是人口问题。这虽是笑谈，但也生动地从一个侧面反映了司法实践中执行工作所面临的困境。而当民事执行的被执行人是政府时，那就堪称“难上加难”。
针对这个老大难问题我们可以做些什么?如何认定政府作为民事主体承担民事责任的财产范围?当政府财产不足以承担民事责任时，债权人如何获得救济?4月15日，由检察日报社《方圆律政》杂志、中国律政网和中国政法大学商法研究所共同主办的“政府财产与民事执行”研讨会在中国政法大学召开。来自最高人民法院、最高人民检察院、知名法学院校等部门的专家就政府财产民事执行中的相关热点问题进行了深入探讨。
专家们从不同角度提出了不同的破解难题之道，而落脚点却不约而同地选择了建设法治政府这个理念上。
路径1:被执行财产是行政财产的证明责任归于政府
“从行政法理上看，政府财产可以细分为行政财产和普通财产。行政财产是用于保障行政机关正常运转和履行职责所必需的财产，普通财产是行政财产之外的财产。行政财产不得被执行，但普通财产完全可以像老百姓的财产一样被执行。”中国人民大学法学院杨建顺教授说。这是研讨会上的共识，也是司法理论界和实务界的共识。
然而这个似乎很清晰的界定，在实际操作中却会遭遇不少困难。原因就在于，究竟哪些财产可以算做是“基于行政职能所必需”的，很难认定。讨论中，有与会者就以一起被执行人为广东省某市人民政府的案子为例，介绍了执行过程中可能存在的困难。根据判决，该市人民政府应当向原告支付工程款400多万元。当执行机关冻结了该市政府办公室名下的28万元存款时，该办公室却提出异议，认为其具有独立法人资格，与政府债务无牵连，因此政府办公室并非被执行人。因此，最高人民法院2008年10月作出再审判决后，此案的执行却迟迟没有结果。此外，执行中还经常会遇到借故推诿等现象。
这样的案例司法实践中屡有出现。研讨会上，北京大学法学院潘剑锋教授却提出一个反向的思路:执行机关在执行时只须进行一个初步判断，有合理理由认为此财产不属于行政财产，那么即可执行;如果被执行人有异议，那么证明该财产非行政财产的责任归于政府，亦即，由政府来举证证明被执行的财产属于行政财产。目前我国没有相关法律法规对这个方式予以规制，潘剑锋认为可以通过制定司法解释对这个方法进行“试水”。
当政府执行不能时，债权人权利如何救济?潘剑锋认为可行之道是采取执行中止的方法:“什么时候有了可供执行的财产，什么时候恢复执行。这样一来就好比一把剑悬在被执行人头顶上，这是保障债权人权利的最好方法。”
路径2:制定强制执行法
“执行难涉及到方方面面，仅在民事诉讼法中规定执行程序是远远不够的。如果我们的研讨会能够推动我国强制执行法的立法进展将是非常有意义的。”最高人民法院应用法学研究所副所长曹守晔说。在他看来，法律的权威不是悬在空中的，不仅仅体现在法律条文当中，也不仅仅体现在制定了多少法律，关键是在于法律实现的情况如何。“如果法律都不能够实现的话，说得苛刻一点，有法还不如没有法。”
因此，在他看来，强制执行法首先要明确立法目的，亦即，是为了维护法律的尊严，维护法制的统一，为了实现依法治国的方略，其次要规定强制执行法的调整范围，第三是执行机构，第四是执行程序，第五是执行措施，第六是法律责任。
路径3:从目的角度看待政府财产
“在政府作为被执行人的时候，对其财产的判断如果能从目的角度而不是主体角度，那么很多问题就迎刃而解了。”中国政法大学商法研究所所长王涌说。他提出，政府作为公法人，和普通民事主体的差别还是非常大的。最突出的一点就是，其对财产的占有不是基于所有权。而这为从目的角度看待政府财产提供了契机。
如果从民法角度来说，市政府是法人，下面的局等机关也是法人，这就将财产割裂开了。市政府的债务，不能够以市政府下辖的局的财产作为执行对象。然而从财产目的的角度来看就不同了。比如一笔用于整治河道的专项资金，不论它是由哪个部门来管，由于整治河道而产生的债权债务，都可以对之执行。因此从目的、性质和独立性的角度来判断执行对象和范围，将对目前政府财产执行难的问题提供一种行之有效的全新思路。而这个方式能够得以推行的前提是有效的财政监管，因此它的落脚点在于法治政府的建设上。
路径4:推进政府相关制度的建设
中国人民大学法学院朱大旗教授认为，政府财产执行难的根源在于两类法律制度的缺失，其一是公法人制度，其二是财政法律制度。“如果财政公开透明就不存在行政财产界定困难的问题。政府机构有哪些预算，哪些是行政财产，平时上网就能查到了。”
他认为解决之道在于建立公法人制度建设，首先明确设立机构的目的，围绕设立目的，界定职权范围，进而建立预算，并且将财政预算详尽地公布出来。这样一来究竟政府机构哪些财产属于行政财产，就一目了然了。同时他主张以基金的方式管理政府预算。“国外的预算管理很多都是以单独的基金管理的方式操作的，专项资金专项使用;但这种分散管理模式并不排除在一定范围内的统一调剂，”朱大旗说:“完善我国的预算资金的公开制度，将有助于执行问题的解决。”
而曹守晔明确提出政府要加强诚信建设:“法治政府首先是一个诚信的政府，政府要真正做到权为民所用，利为民所谋，情为民所系，就要树立自己的权威，自己欠的债当然要还。这里的债既包括合同之债，也包括侵权之债。”
中国政法大学商法研究所副所长管晓峰则提出，政府执行生效民事判决和裁定的情况应通过多种渠道加以监督。人大监督和媒体监督也是其中的重要环节。他举例说，如果执行情况和当年政府工作报告的通过情况相挂钩，那么政府部门一定会对这个问题更加重视。
路径5:行政财产也应仔细甄别
行政财产是否必然不能执行?最高人民检察院民事行政检察厅检察官田力提出一种新思路:“行政机关的办公设施等保证履行行政职能的以及影响公民和机关生活的财产，当然是不能执行的。然而当除此类财产没有其他的财产可供执行时，是否可以将行政财产做进一步区分?”在他看来，行政财产大致可以分为两部分，其中一部分是保障行政职能等正常履行所必不可少的，这部分财产不能被执行;然而另外一部分——比如部分公务用车——也许属于行政财产，但其价值并非不能减损或者替代。因为有些机关有车也可以办公，没车也可以办公;车辆多也可以办公，车辆少也可以办公。因此他认为，对这部分行政财产宜进行进一步区分，将部分可替代的行政财产划归可执行范畴。而这似乎是当下解决政府财产执行难问题最便捷的途径。
（责任编辑：侯彦方）
