“钓鱼执法”源于违法认定简单化

2009年10月24日 08:02 来源：西安晚报李克杰

    连日来，上海执法部门的“钓鱼式执法”受到社会舆论持续性高度关注。人们在质疑、谴责的同时，也在深入地反思，试图寻找催生这一畸形怪胎的深层根源。不少人将其归结为执法经济的利益诱惑导致执法权力的越界，加之监督无方造成执法者肆无忌惮。

    不可否认，高额罚款背后的利益，是“钓鱼式执法”泛滥的重要动因。但深入分析，笔者认为“利益诱惑”并不是问题的根源，而是由根源衍生的枝节和必然结果。“钓鱼式执法”之所以泛滥，其深层根源在于违法认定的简单化，具体来说就是认定“非法营运”的方式过于简单化。“钓头”“钓钩”的出现及执法者与他们的勾结，是在利用这种缺陷，钻违法认定简单化的空子。

    据上海市浦东新区城市管理综合执法办公室副主任丁建国透露，通常在城管执法中，判断非法营运一般要看三方面：一是车主不具营运资质，二是举报人是扬招上车，三是运载中有交易行为。(10月22日《南方都市报》)表面上看，认定“非法营运”的这三个标准似乎没什么问题，然而仔细推敲后，我们会发现它不符合基本的法理，依据这样的标准认定“非法营运”会导致过宽过滥，这恰恰是可供“钓鱼式执法”充分利用的漏洞。

    那么，到底该如何界定“非法营运”？就一般法理而言，非法营运应指违反相应法规，不具备相应资格而进行营运活动。但遗憾的是，目前的相关法律法规，包括一些地方制定的相关管理规范，都没有对“非法营运”给出一个科学严谨、规范合理的定义，以至于标准宽泛而且不一，因而也给“倒钩”和乱罚款提供可乘之机。

    其实，要有效遏止和杜绝“钓鱼式执法”，堵塞制度漏洞，基本前提是正确区分“非法营运”和市民间以补偿成本为目的的一般交易行为。从理论上讲，两者的最大也是最根本的区别在于，前者是经营行为，而后者则不是。“经营行为”的法律含义是十分明确的，即以营利为目的，以不特定的公众为服务对象，长期和反复进行的经济交易行为。如果这种行为是有证照，获得法律许可的，即是“合法经营”，相反，如果没有相关证照和资格，未获得法律许可，则属于“非法经营”。

    上海执法机关认定非法营运的“三标准”符合上述法理吗？稍加对照就会发现，它们的认定标准是不严谨的。首先，它没有“运(经)营”标准，混淆了“营运行为”与一般交易行为的界限。也就是说，不管车辆是否以营利为目的，是否长期或多次无证拉客，只要一次就认定“非法营运”，实施严厉处罚，这等于把公民间的全部交易行为都纳入经营范围。其次，“扬招上车”客观上难以认定，要认定非法营运必然是只听举报人的一面之辞，这违背程序的正当性和公平性要求。

    不公平的执法标准，往往只会为特定一方带来利益，而给他方带来伤害。上海的执法标准已经显示了它的“威力”，让执法机关和“举报人”大发其财，而被钓司机则任人宰割。从法治的角度衡量，即使不存在“钓鱼式执法”，如此简单化的非法认定标准也应当予以废止。只有如此，才能给“钓鱼式执法”釜底抽薪。(作者系教师)

（责任编辑：李志强）