给付行政有赖法治保障

　　□给付行政是政府通过资源的分配和再分配，保障公民平等享受福利权益，尤其是全面实现公民享受给付的机会平等、程序平等和实体内容的平等

　　□给付行政的多中心治理方式，使得政府由全面负担给付责任转变为直接给付和保障给付的双重责任，要求政府监管能力的强化与提升

　　随着服务型政府建设的深入，政府公共服务职能不断拓展，给付行政由原来以救助特殊困难群体为主的“小给付”逐渐发展至为整个社会提供服务的“大给付”格局，从最初的“生存照顾”深化为“发展照顾”甚至“享受照顾”。

　　伴随给付行政发展的是对社会公平正义的愈发强调。具体而言，给付行政是政府通过资源的分配和再分配，弥补市场缺陷，保障公民平等享受福利权益。这种平等不仅要求公民享受给付的机会平等、程序平等，还要求给付实体内容的平等。因此，为了保障给付行政的公平性、推进给付行政良性发展，行政法治还需提供足够保障。

　　加强民生立法、提供制度保障是当务之急。与经济立法相比，社会福利等领域的法制建设仍然存在立法不完善的问题，一些基础性的制度还没有建立起来，现有立法及规范性文件中大多仅从宏观层面明确政府给付的职责和义务，但对给付行政的条件、范围、标准、实施程序、救济措施等微观问题涉及不多，还有大量的公共给付行政的适用依据是政策性文件。政府应当进一步拓宽民生立法的范围，医疗卫生体制改革、农村养老保险、劳动就业、农民工权益等问题都急需完善的行政立法予以规范。

　　强化行政程序，保证给付行政合法性也是必要之举。给付行政具有较高的裁量权，规范的法律程序对于切实保障公民福利权益、防止给付裁量权滥用更加重要。为避免因政府和公民信息不对称，应明确政府负有提供全面、及时、准确给付行政信息的责任，充分保障公民的申请权。现实中如社会保险法、城市居民最低生活保障条例等给付行政法律法规中，关于程序的规定也并不充分，尤其是针对停止享受保险待遇、停发最低生活保障款物等不利决定，应当增加当事人陈述和申辩的程序。

　　此外，给付行政的良性发展离不开给付行政诉讼的完善。由于现行行政诉讼法的局限性，给付行政诉讼一直是司法实践的难点之一，包括行政诉讼的原告资格、法院审理适用的公私法依据、给付之诉的举证责任、法院裁判形式等存在争议。一些新型行政行为的应用无法实现司法对接。例如，一方面，行政合同作为政府管理手段应用越来越广泛；另一方面，行政合同的诉讼遭遇理论和实践的难题，一直处于模糊地带，大量行政合同纠纷无法得到妥善解决。因此，应通过修改行政诉讼法，完善给付诉讼类型，明确给付诉讼的原告资格、受案范围、举证规则、法律适用、裁判形式等重要问题。

　　值得注意的是，给付行政的多中心治理方式，要求政府监管能力的强化与提升。随着公共服务社会化的发展，传统的政府单中心治理模式逐渐向政府和社会多中心治理模式转变，政府既可以直接从事社会救助，也可以通过公办民营、民办公助等间接形式完成福利供给；既可以采用公法形式，也可以采用私法形式履行给付义务。政府由全面负担给付责任转变为直接给付和保障给付的双重责任，所扮演的角色也由“给付主体”演变为“保障给付的主体”，这就必然要求改进政府目前的监管方式。为此，在完善法制、健全政府监管机制的同时，应充分调动社会力量，发挥给付相对人的作用，推进监督工作社会化。

　　目前，我国政府一方面实行积极福利政策，以使全社会共享改革发展成果，另一方面，为避免因福利的刚性特征而陷入福利陷阱之中，需要对各种行政给付的决策和行为作出慎重选择。为此，应充分发挥法治对于给付行政的公平性和有效性的保障作用。

　　（作者系中国政法大学法治政府研究院副院长、教授）

（责任编辑：武晓娟）