随着近年来房地产市场的火爆发展，“地王”频现，土地财政逐渐成为了地方政府财政的重要来源和“救命稻草”。但是随着国家对房地产市场的严厉调控，房地产市场一下子进入了严冬期，而土地财政也相应地快速下滑。与此同时，国内一二线城市的土地资源已逐渐被开发殆尽，土地资源的稀缺性问题也日益凸显出来。地方政府土地财政收益主要包括土地出让金和各种形式年租金、土地房产税收、土地房产收费。
目前，土地财政作为地方政府重要财政来源，却暴露了一些重要的问题。首先，土地出让金占地方财政收入的比重过高。根据2004年全国人大《土地管理法》执法检查组的报告显示，1992-2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中2001-2003年累计达到9100多亿元，扣除土地成本等后的净收入约为1/4。2007年前，土地出让金收入属于地方政府的预算外财政收入，并未纳入本级财政的预算收入，从而成为一些地方政府盲目扩大城市建设规模和追求政绩工程、形象工程的主要资金来源。近几年来，随着房地产价格的不断上涨，土地出让金收入更是迅猛增加，大约相当于地方财政收入的30%-50%，土地出让金成为地方政府预算外收入的主要来源，成为名副其实的地方政府的“第二财政”。其次，土地出让金征收管理制度不完善。尽管目前我国的土地出让金出现迅猛增长的趋势，但是，土地出让金却缺乏完善的征收管理制度。在土地出让金的征收过程中，一方面，一些地方政府违法违规出让土地，应该有偿出让的土地进行行政划拨，应该招标拍卖的土地进行协议出让或低价协议出让，擅自减免地价，不依法追缴土地出让金等。这样不规范的土地交易行为引发了国有资产的大量流失。另一方面，由于现有的土地出让制度难以将土地在未来40-70年的全部预期增值完全考虑进来，因此，在房地产价格高涨的情况下，巨大的预期增值空间助长了土地投机活动，土地出让金节节攀升，刺激了一些房地产开发企业大量囤积土地，购地后不开发或少开发，只是待机转让，以便从中获取暴利。最后，房地产税费中费重税轻的现象严重。在房地产开发环节一次性收取的土地出让金是房地产税费中最大的一笔收费项目。据统计，房地产开发环节的土地出让金、土地使用费等收费约占整个房地产开发环节税费总额的75%。就整个房地产开发销售过程来看，税收约占建设成本的9%，而各类收费约占41%。从税费种类的比例来看，我国现阶段与房地产有关的税种有14种，而与房地产有关的收费多达80-150项，收费项目的多、乱、滥，滋生了地方政府的腐败现象。
对于地方政府土地财政所反映出来的短期发展视角与土地财政实施过程中存在的一系列问题，只有从地方政府财政体系完善、土地出让制度健全两方面入手，才能有效解决。
地方政府财政体系完善
第一，建立合理划分财权和事权的财税体制。从长期来看，财税制度改革是解决地方政府过度依赖于土地财政与目前财政风险过高的根本方法。完善分税制财政体制的关键就是以事权为基础来划分各级政府财政的收支范围和管理权限，保证事权与财权相匹配。一方面，进一步合理划分中央和地方的事权，明晰各自的支出责任与义务。另一方面，适当下放财权，使得地方政府所获得的公共资源与其对应的支出责任与义务相匹配，从而满足地方政府履行对当地进行基础设施投资和提供公共物品与劳务的职责。
第二，建立合理的地方政府绩效评价制度。建立一个科学合理的政府绩效评价制度的思路是转变传统以经济增长为中心的单一指标，将重点放在对当地居民的公共福利上，规避地方政府政绩工程中的短期机会主义行为。因此，这一评价制度体系不仅包括经济数量指标、经济增长的速度指标，而且更需要关注经济增长的质量指标、社会经济效益指标和环保效能指标；不仅考核地方政府在促进地方经济发展方面的政绩，而且要考核其在遵守国家法律法规方面的表现；不仅考核短期经济社会的发展目标，而且要考核长期的可持续发展目标。
土地出让制度改革与健全
土地出让制度改革的目标就是统一城乡土地使用权市场，改变地方政府作为建设用地的“经营角色”，真正还权于农民，不再由政府征地后供地，而是逐步允许农村集体建设用地直接流转，由农民直接参与供给，地方政府则主要以税收形式参与土地增值分配。在集体建设用地直接入市后，用累进税对土地出让金收入进行调节，保证农民、集体能够分享到大部分的土地增值收益，同时地方政府也应当获得一部分用以调节规划管制引起的土地资产性收益差异的土地增值收益。对于规划许可转用农户承包土地的新增建设用地，应严格按照国家有关规定，在办理农转非审批手续的同时由建设用地者和集体缴纳耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等农地转用审批环节的税费，由农民充分取得土地承包经营权的资产性收益，并在土地出让环节缴纳土地增值累进税，集体享有集体土地资产出让纯收益。这样，土地收益分配不仅能够提高失地农民的生活水平，而且能够满足失地农民参与社会发展和分享社会发展利益的发展需求；不仅能够缓解目前土地供应紧张的局面，而且能够降低土地价格与房地产价格。
相关评论：
（责任编辑：王雅洁）
