国务院办公厅近日发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，放宽了中小城市和小城镇的户籍门槛，但是对于副省级以上的城市仍然是严格限制。这说明中央政府已经意识到了目前严峻的城镇化阻塞问题，即依靠副省级以上的大城市，将不可能全面解决中国数亿农民的城市化问题。因此，中国的城镇化需要寻求新的出路。
但是，一纸户籍令，仅仅是明确了一个方向。城镇化还需要在深化改革的基础上，破解很多深层次的矛盾和问题。
中国的城镇化，副省级以上城市也有道义和责任
中国的副省级以上城市是中国最主要的经济增长极，它每年都要释放出大量的就业机会，是农民工最集中、也最爱去的城市。农民工一方面参与这些城市的建设和经济发展，同时也是城市生活正常运转不可或缺的一部分。大城市的很多累、苦、脏工种，比如餐饮、保姆、保洁、农贸市场等，都需要农民工来完成。因此，面对农民工问题，大城市的政府和居民其实是一种非常纠结的心态，他们一方面明显感觉到了外来人口太多，城市太饱和、拥挤，另一方面也意识到，若外来民工真的走了，城市生活又可能陷入瘫痪。如何处理这种矛盾的态度其实能检验一个城市的文明水平。
其实道理很简单。任何城市，有长期释放就业的内在要求，就应该承担相应的社会责任。中国的城镇化，副省级以上城市也有道义和责任。
城镇化的深层症结在中小城市和小城镇的城市建设和经济发展太过滞后
中国目前的城市等级形成有历史的因素，但更主要的是政策的原因和大城市利益格局使然，这才是一个难啃的骨头。今天的一线大城市所具备的超级“城市综合承载能力”，其实主要是中央政府主导的结果。在30年的改革开放过程中，中央政府和各省政府在基本建设投资方面，首先支持的就是副省级以上城市的现代化。比如，中央政府集全国之力，重点建设北京、上海，由此使得北京、上海的基础设施、公共福利、就业机会远远高出其他城市。同样，其他省会城市也是如此的发展逻辑。由此形成了从首都到乡镇的城镇建设发展等级，并进一步生成了中国特色的城镇化与就业的扭曲：即农民工最应该在家乡附近的中小城市和小城镇就业，这样他们将会有一个完整的家庭，但这些小城市投资条件太差，没有就业机会，而副省级以上的大城市经济率先发展，就业机会多，但是却拒绝农民工的城市化。
因此，中国城镇化的深层症结并非表面的户籍制度。最重要的是要解决中小城市和小城镇的城市建设和经济发展太滞后问题。
只有大、中、小城市基本实现均衡发展时，户籍改革的积极意义才会凸显
城镇化的本质是就业与户籍、社会保障的一体性。对于多数农民工而言，城镇化的目的是在就业的基础上同时还有一个完整的家庭。在这个意义上，户籍和社会保障才有意义。因此，就业是第一位的，户籍改革需要在就业的基础上展开。第一代农民工进城打工的目的并非城市化，而是为了一点点血汗工资，为此，他们不惜背井离乡，来到完全陌生的沿海经济发达城市。由于大城市的户籍壁垒，他们只有把辛苦钱积攒起来回家建房。30多年，这种人口“倒灌”标志着中国大城市的城市化的失败。而第二代农民工打工的目的、动机发生了本质的改变。他们与父辈不一样，他们不会务农，也不愿务农，更习惯都市生活。其打工的目的就要像城市居民一样生活。因此，这一代农民工已经事实上成为各级政府无法回避、也不能回避的城镇的产业大军或产业后备军。在就业问题上，他们可以离开大城市，但底线是不能回退到土地上当农民。在居住问题上，他们也可以在中小城市甚至小城镇居住，但再也不能忍受家庭分裂。因此，中国城镇化的历史使命已经没有退路。必须在就业、户籍和社保一体化的方向上探索新路。
近几年，产业转移使得很多中小城市和小城镇迎来了发展的机会，就业机会不断释放出来，从而使得中国的城镇化呈现了新的希望。但是直到目前，还远远没有改变中小城市和小城镇在基础设施建设、社会福利、社会服务等方面的落后格局，以致大多数农民工回乡兜了一圈以后，又不得不转向副省级以上的大城市。
户籍改革是个历史性的进步。但政府在积极推动户籍改革和“公共服务均等化”的同时，还需要加快对中小城市和小城镇的城市基本建设投资，后者更为关键和重要。只有当其在基础设施、社会服务、社会福利等方面与副省级以上大城市缩小或抹平差距，我国大、中、小城市基本实现均衡发展时，户籍改革的积极意义才会凸显出来。
作者系华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长、教授
（责任编辑：武晓娟）
