包刚升：发达国家公共债务比较研究

    三、解释不同国家之间的差异

    尽管如此，OECD内部不同国家之间存在着显著差异。澳大利亚和新西兰的公债比重大大低于平均水平，2007年两国公债占GDP比重分别仅为14.3%和25.8%，2010年也仅为23.6%和38.8%。而日本、意大利、希腊和比利时等国公债比重则显著高于平均水平，2010年分别达到198%、131%、129%和103%。图1说明了上述6个国家1970年以来公债比重的变动情况，以及OECD国家的平均值。

    图1  OECD国家公共债务上的显著差异（1970年至今）（略）

    如何解释OECD内部国家间的显著差异呢？首先，这些国家都是民主国家，总体上经济都比较发达，也都容易受到全球经济波动的影响。但共性解释不了差异，差异只能由不同的因素来解释。既然公债是政府财政与预算过程的结果，不同国家的公债水平高低应该与这些国家在财政与预算管理上的差异有关。汉恩（Jakob de Haan）和斯特姆（Jan-Egbert Sturm）认为，那些存在合理的预算管理程序的国家，其政府公债往往是较低的。[4]

    澳大利亚和新西兰经过20世纪80年代的财政与预算改革，已经拥有相对合理健康的财政与预算管理制度，其赤字与债务管理亦符合世界银行的原则。澳大利亚在1983年启动了“财政管理改进项目”与“项目管理和预算”改革，并逐步让全国借款委员会在公债问题上发挥更大作用。新西兰也在80年代后期颁布了《国家部门法》和《公共财政法》，要求强化财政、预算、赤字和公债方面的管理——其中《公共财政法》明确要求政府应该做到：调节财政平衡，争取财政盈余；控制债务水平；消减政府支出，降低政府支出占GDP的百分比。[5]而日本、意大利、希腊和比利时4个国家的做法则大不相同，它们要么没有进行促进财政和预算合理化的政府改革，要么实施了类似改革却没有产生实效，因而无法形成合理的财政与预算管理制度。OECD网站的财政赤字数据也显示，这几个国家的财政赤字显著高于平均水平，公债比重也是稳步上升。这也说明它们缺少合理的财政纪律和预算管理程序。

    那么，为什么不同国家会形成不同的财政纪律与预算管理程序呢？很多学者认为，这是由政治制度安排的不同决定的。已有的研究识别出了几个主要的政治制度变量。一是执政党的意识形态。希布斯（Hibbs）、汉恩和斯特姆、丘萨克（Cusack）等人认为，左派政府为了讨好中低收入的选民和赢得选票，倾向于更高比例的政府支出、财政赤字和公债，而右派政府则相反。[6][7][8]但是，有学者提供了不同的经验证据。以美国为例，以里根为代表共和党总统往往推动赤字和公债的剧增。原因是共和党试图消减税收，却无力消减政府公共支出，由此推动赤字和公债的剧增。另外一些国家的证据表明，赤字和公债的消减往往发生在左派政党——特别是左派政党的右翼——执政期间。左派政党执政时，议会反对党是主张消减财政赤字和公债的右派政党，因此左派政府推动的消减赤字改革极易获得议会绝对多数的支持。[9]由此看来，执政党的意识形态对公债水平的影响机制是复杂的。

    二是政府或内阁的稳定性。汉恩和斯特姆、弗赖塔格（Freitag）和斯坎里尼（Sciarini）等人认为，政府或内阁稳定性低、政府更迭频率高的国家，财政赤字和公债的比例可能更高，其中的逻辑是政府行为和政治家决策更有可能短期化。[10][11]

    三是执政党的数目和选举制度。鲁比尼（Roubini）和萨克斯（Sachs）、格里尔（Grill）等人认为，长时间由多党联合执政的国家，或者实行比例代表制的国家，财政赤字和公债的比例更高，因为多党联合政府（比例代表制容易导致多党联合政府）往往需要兼顾各个政党和社会阶层的利益，从而难以有效削减开支和降低公债。[12][13]

    四是政府力量的强弱。沃尔科林克（Volkerink）和汉恩（Haan）、爱丁（Edin）和澳耳森（Ohlsson）等人认为，政府力量和能力较弱，少数派政府执政，以及政府和国会的分裂程度高，财政赤字与公债的比例往往也更高，在这样的国家政府往往无法对财政赤字和政府公债采取有效的政治行动。[14][15]

    这些理论解释多数都基于大样本的定量研究，因而不是决定论的，而是概率论的。这些学者也很少主张单一的因果关系，而是认为财政赤字和公债可能受到多种因素的影响。那么，这些理论对于本文选择6个国家组成的两组案例是否有解释力呢？

    从选举制度来说，澳大利亚历史上长期实行相对多数制，形成了两党主导的政治格局。澳大利亚多数时候是工党和以自由党为主的自由党—国家党联盟轮流执政。每届政府或内阁的执政时间较长，政府的稳定性很高，政府力量也较强。从党派的意识形态立场来说，尽管工党和自由党分别代表左派和右派，但澳大利亚工党政治立场更靠近中间，而工党中右翼政治势力更强。因此，工党和自由党基本都主张减税和限制政府规模。新西兰尽管现在实行比例代表制，但1996年之前长期实行与澳大利亚相同的选举制度，基本上是国家党和工党轮流执政。政府力量也比较强，政府稳定性较高。20世纪80年代，新西兰比较激进的经济与财政改革能够推进，与执政党力量的强大和两大政党都倾向于自由主义政策密切相关。

    另一组国家则存在显著的差异。日本尽管在战后相当长时期都维持着自民党一党独大的格局，但日本政府（内阁）和首相更迭频繁——从1945年到2011年已更换52届内阁和首相，这说明政府的政治力量很弱。意大利战后政府更迭也极为频繁——从1945年到2011年已更换62届政府和总理，且该国政府多为多党联合政府。希腊在实现民主转型之后，实行较为复杂的混合型比例代表制，维持多党制的政治格局。与澳大利亚和新西兰的情形明显不同，希腊的左派政党力量强大。五大主要政党有三个都是左派政党，左派政党“泛希腊社会主义运动”曾长期执政。希腊的状况似乎更多地反映主要政党意识形态与公债水平之间的相关性。比利时则是西欧比例代表制的典型，政党众多而得票分散，通常需要多党联合才能组成多数派政府。2010年4月比利时主要政党谈判破裂之后，比利时长期不能形成执政联盟和内阁。政府都无法形成，消减财政赤字更是无从谈起。

    四、理论总结与政策启示

    那么，OECD国家如何才能摆脱目前的公债困境呢？本项研究的政策含义是：

    第一，OECD国家首先应该大幅缩减政府公共收支的规模。凯恩斯都不赞同过高的公共收支规模，他在给克拉克的一封信中说，政府收支规模不应该超过国民总产出的1/4。另外，福利国家模式也需要进行系统的改革。

    第二，OECD国家应该尽快改革财政规则和预算程序，强化对财政赤字和公债的制度约束。任何国家长期发展都需要平衡预算。如何明确财政和预算管理的目标，如何建立透明、负责、长期的责任机制，如何建立一个行之有效的财政与预算制度框架，是OECD国家需要面对的紧迫问题。

    第三，OECD国家还需要对民主政体下的具体政治制度安排进行改革。通过宪法、选举和财政制度改革，强化政党力量和责任，降低政府和议会的政治分裂程度，提高政治和政府的稳定性，明确政府的财政责任，非常关键。美国曾经一度希望通过宪法修正案来强化政府的财政责任，但该法案因为没有达到3/4州批准这一条件而告夭折。但今天看来，这样的宪法修正案已经越来越必要。

    ［参考文献］

    [1][美]维托·坦齐，[德]卢德格尔·舒克内西特. 20世纪的公共支出[M].胡家勇（译）.北京：商务印书馆.2005.84-87.

    [2]早期数据参阅参考文献［1］，10-11；1970年以后数据来自于OECD网站.

    [3][美]詹姆斯·M.布坎南，理查德·E.瓦格纳.赤字中的民主[M].刘廷安,罗光（译）.北京：北京经济学院出版社，1988.

    [4]［7］［10］Jakob de Haan and Jan-Egbert Sturm, Political and Institutional Determinants of Fiscal Policy in the European Community[J]. Public Choice, 1994，80（1/2）:157-172.

    [5]世界银行.新西兰政府财政管理体制改革：世界银行研究报告[R].经济与社会体制比较，1998,（5）:24-30.

    [6] Douglas A. Hibbs, Political Parties and Macroeconomic Policy[J]. American Political Science Review, 1977，71:1467-1867.

    [8]Thomas R. Cusack, Partisan Politics and Fiscal Policy[J]. Comparative Political Studies, 1999，32（4）：464-486.

    [9]［11］Markus Freitag and Pascal Sciarini, The Political Economy of Budget Deficits in the European Union: The Role of International Constraints and Domestic Structure[J]. European Union Politics, 2001, 2(2):163-189.

    [12] Nouriel Roubini and Jeffrey Sachs, Government Spending and Budget Deficits in the Industrial Countries[J]. Economic Policy, 1989，4（8）:99-132.

    [13] Vittorio Grilli, Donato Masciandaro and Guido Tabellini, Political and Monetary Institutions and Public Financial Policies in the Industrial Countries[J]. Economic Policy, 1991,13:341-392.

    [14] Per-Anders Edin and Henry Ohlsson, Political Determinants of Budget Deficits: Coal Effects versus Minority Effects[J]. European Economic Review,1991,35:1597-1603.

    [15]Bjorn Volkerink and Jakob De Haan, Fragmented Government Effects on Fiscal Policy: New Evidence[J]. Public Choice, 2001，109（3/4）:221-242.

（责任编辑：年巍）