包刚升：发达国家公共债务比较研究

    包刚升

    全球金融危机以来，不少发达国家陷入了严重的财政和公共债务危机。2009年，以希腊公债危机和主权信用评级下调为导火索，欧洲主权债务危机逐步显现。2010年5月9日，欧盟多国财长通过了一个总额为7500亿欧元的全面救助计划，希望以此来确保欧洲整体的金融稳定，但情况并未真正好转。美国则面临类似的危机。在2011年5月美国国债触及立法所允许的上限后，白宫和国会以及民主、共和两党就提高国债上限展开了政治角力。8月2日，美国国会通过法案，同意提高美国国债上限，但同时要求美国政府消减财政赤字。受此影响，2011年8月6日，美国主权信用评级被标准普尔从AAA下调至AA+。随后，全球主要股指开盘即出现重挫，全球主要股指在第三季度的跌幅高达12%至25%，石油和有色金属价格也出现暴跌。受美国主权信用评级下调和金融市场下挫的影响，欧洲主权债务危机又进一步加剧。目前，希腊主权债务违约率被认为已经上升至9成，意大利和西班牙的主权信用评级也遭到多个国际评级机构的下调，穆迪从9月到10月初又下调法国、英国、意大利等国主要金融机构的信用评级。不少学者担心欧盟和欧元区无力采取措施来解决欧洲主权债务危机，主权债务危机甚至已经威胁到未来欧元区能否维系。

    发达国家的财政和公债危机看上去是金融危机引发的，但实际上经合组织（OECD）国家的财政和公债问题由来已久。从20世纪70年代中期以来，OECD国家公共债务占国内生产总值（GDP）比重不断增加。2007年，OECD国家公共债务占GDP比重平均已达72.9%。尽管如此，并非所有OECD国家都面临严重的公债问题。澳大利亚2007年公债占GDP比重仅为14.3%，2011年也仅为25.9%。新西兰等国的公债也处于可控水平。因此，OECD内部国家间存在着显著的差异。

    20世纪70年代中期以来，为什么OECD国家公债占GDP比重出现了持续的增长？为什么OECD内部不同国家间公债状况存在显著的差异？本文试图结合已有的研究，应用政治经济学理论和比较研究方法来解释上述问题。

    一、OECD国家的公共债务问题

    公债并不是一个新现象。19世纪以来，很多国家在战争或经济衰退时期借入公债，在和平或繁荣时期偿还公债，已经成为惯例。20世纪的两次世界大战和经济大萧条大大提高了发达国家的公债水平。而二战之后的二三十年间，由于奉行平衡预算原则，加上经济快速增长，到1970年OECD国家公债占GDP比重已经降到40%左右。但是，从70年代中期开始，这些国家公债比重开始持续增长，2007年达到72.9%。此次金融危机的冲击则使OECD国家公债比重在4年间增长了20%以上，2010年达到96.9%。表1说明了OECD国家1970年以来公债占GDP比重的变动情况。

    表1 OECD主要国家公共债务占GDP比重的增长（1970年至今）（略）

    公债是财政赤字的累积，公债增加的直接原因是财政赤字的增长。20世纪70年代之前，发达国家也有财政赤字，但战争或萧条时期的赤字通常会由和平或繁荣时期的盈余来弥补。比如，大萧条和二战造成了严重的财政赤字，但到1960年为止多数发达国家实现了财政平衡或盈余。然而，从1975年开始，多数OECD国家开始出现持续的财政赤字。OECD网站的数据显示，从70年代中期到90年代中期，OECD国家财政赤字占GDP比重平均稳定在3%-5%的水平。和平时期出现连续的高财政赤字，是发达国家历史上未曾有过的。从90年代中后期到2007年，也只有2000年OECD国家总体上实现了财政盈余。而在金融危机的冲击之下，2009、2010年OECD国家财政赤字占GDP比重均突破7%。

    无疑，OECD国家的财政赤字和公债比重过高。目前，OECD国家已突破国际上公认的财政稳定的警戒线。1991年欧盟的《马斯特里赫特条约》规定，财政赤字不得超过GDP的3%，公债比重不得超过GDP的60%。但早在2007年，公债比重已经突破60%的警戒线，2011年更是达到惊人的100%。而OECD国家的公债数据还只是显性债务。由于人口的老龄化和人均寿命的延长，钱德（Chand）、马森（Masson）和努德（Noord）等学者认为，OECD国家还面临着大量的隐性债务。[1]

    二、OECD国家公共债务增长的原因

    如何解释1975年以来OECD国家公债占GDP比重的持续增长？历史地看，二战前发达国家公债剧增的主因是战争。美国、英国等国都出现过战争时期公债急剧上升、和平时期公债迅速下降的情形。但20世纪70年代以来OECD国家总体上处于和平时期。因此，这一时期公债增加与战争关系不大。另外，该时期并未出现类似1929-1933年的经济大萧条。表1的数据显示，该时期公债比重的提高总体上是持续的，即使繁荣岁月也不例外。因此，要解释该时期公债比重的持续增长，必须要寻找其他变量。

    对比主要经济数据会发现，该时期OECD国家公共收支占GDP比重也出现了持续的、大幅的增长，这正是公债比重剧增的基础性原因。OECD国家政府支出占GDP比重从19世纪后期以来经历了持续的增长。1870年主要OECD国家该比重仅为10.7%，1913年该比重约为12.7%，二战之前的1937年该比重也仅为22.8%，但1980年这一比重跃升到了43.1%，此后该比重大概在42%-45%之间波动。[2]

    政府支出占GDP比重较高，使得公债占GDP比重较高成为可能。两者之间的因果机制是：第一，政府支出占GDP比重较高，财政赤字占GDP的比重就可能较高。从1970年到2010年，OECD国家约有60%的年份财政赤字占GDP比重平均超过3%，其前提是政府财政收支占GDP比重较高。第二，20世纪后半叶至今，新增政府支出主要是社会性支出（social spending），具有较强的刚性。目前社会性支出约占OECD国家政府公共支出的一半左右，这使得政府往往难以消减政府公共支出，萧条时期更是如此。因此，政府公共支出占GDP较高比重，是解释公债剧增的基础性原因。

    该时期的另一重要变化是凯恩斯主义的财政政策在很多OECD国家成为常态。凯恩斯主义的财政主张是，在繁荣时期实行收缩性财政政策，而在衰退时期实行扩张性财政政策。这样一来，财政赤字被认为是一项可供选择的政策工具。当然，凯恩斯主义的经典理论强调，政府应用繁荣时期的财政盈余来弥补萧条时期的财政赤字，以此达到长期预算平衡。

    但是，多数OECD国家是选择性地实施凯恩斯主义的经济政策。一方面，OECD国家在萧条时期采用财政扩张政策。公共支出、财政赤字和公债剧增往往发生在衰退时期。比如，由于金融危机影响，OECD国家从2007至2010年财政赤字占GDP比重年均超过5%，公债占GDP比重4年上升超过20%。另一方面，该时期OECD国家并没有在繁荣时期创造财政盈余。从1975至2010年，OECD国家仅有一年总体上实现了财政盈余。因此，OECD国家选择性地实施凯恩斯主义的财政政策，是造成公债不断累积的直接原因。

    那么，为什么OECD国家选择性地实施凯恩斯主义的财政政策呢？上述分析仅仅是经济解释，政府预算和财政政策是一个政治过程，还需要政治解释。以布坎南（Buchanan）为代表的公共选择学派认为，在民主政治制度下，选民容易产生“财政幻觉”（fiscal illusion）。他们容易高估当前政府支出的好处，而容易低估未来税收的负担。换句话说，多数选民希望政府扩大开支却不希望政府增加税收。政治家为了迎合这种选民偏好，通常会主张增加政府开支，却不会轻易主张增加税收。如何做到既增加政府开支又不增加税收呢？唯一的可能就是推行财政赤字政策，并通过政府公债来筹集资金。OECD国家的民主制度、选举博弈以及政治家之间的竞争，正是导致公债持续上升的政治机制。[3]

    总之，OECD国家公共收支占GDP比重的提高，以及选择性地实施凯恩斯主义财政政策，是导致公债比重持续增加的经济原因，而政治根源则存在于OECD国家民主制度的政治机制之中。

（责任编辑：年巍）