四、行政处罚公议机制的完善建议
行政处罚公议机制是中国行政法治进程中的一次地方性制度创新，虽然它在制度设计和具体实施中还存在一些不完善的地方，但从实践效果来看，取得了非常良好的效果，而且符合中国所追求的和谐法治目标，具备了进一步推广的制度化基础。为更好地发挥这一制度的实践功效，结合我们的调研情况，提出以下一些完善建议。
(一)完善公议机制的适用标准
从合肥市与南湖区的规定来看，二者都是采取“一般程序+例外排除”的规则，所不同的是，合肥市的例外包括“涉及国家秘密、商业秘密的案件，上级部门交办督办的紧急案件，以及其他不宜进行公议的案件”，而南湖区的例外是指“涉及重大商业秘密的案件、上级部门移交的紧急督办案件和环保专业性极强的疑难复杂案件”。据悉，从2010年5月份开始，南湖区也正式宣布在其他10个行政执法领域推广公众评审团机制。从合肥市的实践情况来看，由于各个执法部门所处理的案件情况不同，如果强行要求所有行政执法案件都一律要求进行公众评议，将产生矫枉过正的消极后果。
有鉴于此，笔者建议，对于适用公众评议机制的城市，应当在市一级统一出台相应规范办法的基础上，根据各个行政执法领域的不同特点，分部门制定适用公议机制的细化要求。比如，对于行政处罚案件较少的部门，如环保、卫生等部门，可以要求一般程序审理的案件全部适用公议机制，但对于城管等行政处罚案件较多的部门，则应制定相应的适用条件，如可以制定数额标准，比如，可以规定对自然人罚款200元以上，对单位罚款5000元以上的，可以适用公议机制；也可规定社会影响度标准，如规定社会影响性较大或者公众关注度较高的案件，可以适用公议机制；还可赋予行政相对人以启动申请权，即如果达不到相关标准，但相对人主动申请举行公议团审议的一般程序审理的案件，可以由行政机关决定是否适用。总之，笔者不赞同机械地仅以一般程序作为适用要件，同时也不应给予行政机关过多的宽泛授权，而应根据具体情况，制定具体的细化方案，科学规划，照章实施。
(二)完善公议员选拔与工作机制，提高公议员的荣誉感与责任感
由于行政处罚案件具有一定的专业性，必须要求公议员具有一定的法律与专业知识，否则，不仅在具体案件中，行政执法机关要花费很多时间对一些基本法律和基础知识进行解释，而且公议员也难以对案件的处罚意见作出合理的判断。因此，在行政处罚公议员的选拔和工作规则制定中，要注重一些专业性因素和培训要求，具体建议可采用的方式包括：
第一，公议员选拔的年龄要求适当提高。对行政执法工作的理解往往与人的成熟程度和涉入社会的深浅相关，年龄过低往往难以准确判断行政机关的处罚行为，因此，建议公议员选拔的最低年龄应当在25岁以上为宜。
第二，优化公议员任职年限。合肥市的公议员任职年限是3年，南湖区的是1年，但这两种模式都有不足，3年的时间太长，容易使公议员产生懈怠情绪，1年时间太短，不利于公议员队伍的稳定，因此，建议采用流动改聘机制，如可以选取210名公议员，每年改聘1/3或1/2，具体案件中强调新老配比，这样既可以保证队伍的流动性和新鲜感，而且可以一定程度上保持队伍的稳定性。
第三，健全培训机制。大多数公议员都不可能对行政处罚行为非常熟悉，而且对于公议员的定位与职责都有待明晰，因此，应当对初任公议员给予相应培训，包括法律和业务基本知识的培训，以使其尽快进入角色。
第四，建立一定的奖励与考核机制。除了常规的年度选拔以外，应当根据实际情况和个人表现，建立起一定的奖励与考核机制，实行制度化的动态管理。
(三)加强公议机制的程序保障
关于公议机制的程序问题，首先应当明确的是公议机制自身的地位，即如果属于应当公议的案件而没有公议，那么，此案件是否属于程序违法，进而可以在行政复议或行政诉讼中提起相应的程序瑕疵的质疑？而复议机关或者人民法院是否有权以此为由变更或者撤销行政机关的行政处罚决定呢？这一问题本身决定了公议机制在整个行政程序中的地位和份量。对此，笔者认为，凡事预则立，不预则废，除非不准备实施这一机制，否则，将公议机制纳入程序正当性衡量体系是合理且必须的，这有利于提高该制度的公信力和受重视程度。
确立了公议制度的地位以后，为了保证案件能够更加充分地被公议员知悉和理解，笔者建议从程序设计上，可以让公议员提前获知案件情况。目前的公议程序是由行政处罚实施主体当场向群众公议团通报案件有关情况，就案件的违法事实、适用的法律法规、自由裁量标准等作出解读说明，然后由公议员进行一定询问以后就进入评议阶段。实践中，一般是行政机关进行汇报的同时给公议员发放案件材料，而行政机关简要汇报以后，则要求公议员立即进行询问，这样简单的知悉案情的过程，经常导致很多公议员不知如何询问，因为他们对案情接触时间太短，知悉太少。有鉴于此，建议在公议程序中考虑提前几天让公议员接触到案件材料，以便对案件有个更加深入的了解，从而能够在公议会上作出合理且精确的提问和评议。
(四)把握行政效率与执法公正之间的平衡
公议员机制在制度化推广过程中所遇到的一个障碍是如何处理行政效率与执法公正之间的平衡问题。公议机制的创立本身是为了对行政机关的自由裁量权进行监督，更好地实现社会公正，但这又必然在客观上降低行政机关的执法效率。事实上，当我们考察行政权的特征时，可以发现，对行政效率的追求是行政权与司法权的重要差异之一。自20世纪以来，“基于社会事务的复杂性和紧急情况的常发性，行政权必须具有必要的应变能力，也因而行政机关更关心自己的行政目标和效率”[8]，相比之下，司法权则呈现出稳定的一面，更加强调程序正义与公平，强调对正义的终极追求。因此，在引入公议机制以后，如何保证在实现监督自由裁量权行使的同时，而不会过度削弱行政权的效率价值，是在行政处罚公议机制设计中所要解决的问题。
五、小结
回顾中国当代制度演变，从计划经济的强权行政中走出以后，开始不断关注对行政机关自由裁量权的规制问题，并探寻着适合中国国情的监督方式，而以合肥市、南湖区等为代表的一批地方城市，通过自身探索，确立了一种对自由裁量权进行规制的新方式，即行政处罚公议机制。虽然在目前的实践和制度设计中，这一制度在公议机制的适用标准、公议员的定位、公议机制的程序等方面都存在一定的问题与不足，但作为一项制度创新，合肥市和南湖区的实践也证明了其具有较强的适应力和规制力，有利于增强行政处罚的公正性，加强社会力量对行政处罚权力的制衡，如果进行适当的完善和改进，是可以考虑在更大范围内进行制度化推广。
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[8]胡建淼.公权力研究：立法权、行政权、司法权[M].杭州：浙江大学出版社，2005，205.
李晓新，男，安徽亳州人，法学博士，安徽大学法学院讲师暨安徽大学经济法制研究中心研究员；
王永杰，男，安徽界首人，华东政法大学法律学院副教授，中国政法大学诉讼法研究院博士后。
（责任编辑：王雅洁）
