［摘要］
小产权房的开发改变了我国以政府收益为导向的征地模式，其存在具有一定合理性，但又将利益分配导向了另一个极端。被列入违法违规的小产权房的开发，又加之政策、及监管的缺失，一直是政府面临要解决的紧迫问题。然而，对待大量出现的小产权房开发，政府和有关管理部门已陷入两难的境地。建立土地发展权制度，将发展权导入农村建设用地制度改革，合理分配各方利益，实现社会总体的帕累托改进，可以彻底解决小产权房问题。现存的各种制度已形成创新性土地制度安排的基础，而在“小产权房”建设、土地征用费协商补偿的诱导下，整合各种即存的征地制度，建立我国土地发展权制度，已是土地制度改革的必然选择，也是解决小产权房问题的有效政策工具。
［关键词］
小产权房；帕累托改进；土地发展权；有限小产权制度
一、小产权房的内涵和现状
小产权房是指在农民集体土地上建设的、未缴纳土地出让金等相关税费、面向社会公开销售、购买人与开发商或乡政府、村委会签订购买协议、产权证由乡政府或村委会颁发而不是由政府房管部门颁发的房屋，相对于一般商品房而言，其产权证不具备国家认可的产权法律效力。
自2003年全国房价快速上扬之时起，小产权房建设冲破土地二元结构，开始在城市郊区的交错地带“四处开花”，屡禁不止。近年来多方报道，小产权房开发在全国许多城市郊区已普遍存在，而且有进一步蔓延之势。据一些机构数据，小产权房的比例在北京已占到20%，在天津郊县地区小产权房销量也占到整个市场的20%，而在深圳则50%的人口住在小产权房里。
几年时间，面对小产权房这一城乡土地二元结构下催生的产物，应该“转正”还是取缔，各方观点不一。而事实上，通过小产权房的建设达到土地城市化的目的，相对于目前的征地制度而言，已经构成社会总体利益的帕累托改进，它的出现和壮大是一种多方利益博弈的结果。“中国小产权房问题改革的实质就是要实现历史上又一次以土地为主的财富再分配，再次确立高速前进的中国城乡建设的利益平衡，构建城乡统一的土地市场。土地市场不仅应该成为政府﹑工商企业的原始积累和财富源泉，而且也应该成为亿万人民社会生存和财富创造的基础”。[1]继1979年小岗村承包土地经营权，开农地改革之先河之后，农村土地的第二次重大改革——农村建设用地直接入市流转，将从小产权房的妥善处理开始，走上历史进程。无疑，小产权房的建设，将成为我国建设用地二元体制，向城乡统一建设用地市场迈进的决定性推动因素。
二、小产权房的利益导向
小产权房的存在无外乎是各级具有征地权的政府与乡镇政府、村委会或农民在土地开发上利益博弈的结果。小产权房开发和一般商品房开发的利益导向是完全不同的。一般商品房开发的利益导向具有征地权的地方政府(主要指各级市县政府)。有征地权的地方政府土地开发的目标是通过行使土地征用权，获取最大的土地增值收益，直至全部的增值收益。正是在这种利益的导向下，在《土地管理法》、《城市房地产法》的相关法律、法规的框架内，我国征地权被扩大化，而集体土地财产权收益被最小化；相反，小产权房开发的利益则导向了另一个极端——乡镇政府或村委会。乡镇政府或村委会等农民集体组织以新农村建设、旧村改造之名，利用已有建设用地(大多为原有村庄宅基地)或直接占用农地，不办理任何手续、不缴纳土地出让金等任何税费直接开发建设房屋，向社会出售获得远高于征地补偿的巨大土地增值收益。“小产权房的开发除了建设费用外，没有其他任何成本，利润非常丰厚”[2]。正是在这种利益的导向下，新农村建设、旧村改造、农民上楼等政策被利用、被扩大化，而体现在集体土地财产权上的国家收益或社会利益被最小化。国家不但不能从小产权房的开发中获取土地出让金，而且各种规费和税收也被规避掉。然而，我们还应当看到，导向集体组织的收益虽然巨大，却又被其他势力所攫取。开发商凭借资本、技术、管理获取了“超额利润”，购房者籍借“违规建设、产权不清”得到了让价利益，还有少数人利用集体土地开发监管缺失攫取了暴利。
“要解决小产权房的问题，最终还得回到农村集体土地制度的改革上，让农村集体土地直接入市，实现农村集体土地与国有土地的同地同权，并最终在权利上并轨”[3]。小产权房暴露出了农村土地利益分配制度的空白。小产权房直接与利益挂钩，但它的各种主体产权归属及利益索取模糊不清，小产权房的产权实际上是在法律的监督与保护之外。清理小产权房的目的应该在于，对农村土地的产权界定、土地利益分配、产权运作方式形成一套长效机制[4]。这就需要我们进行土地产权与利益分配制度的创新，在《宪法》赋予的农村集体土地所有权与国家征收、征用权之间，设定能够平衡各方利益关系、解决土地开发增值收益导向极端化问题的土地权利。在制度、法律和有效政策框架内的“小产权房”建设，是实现城乡统一建设用地市场条件下社会福利帕累托改进的重要方式。而通过“小产权房”建设，并借助土地发展权的设立与分配，正是平衡农村集体土地所有权与国家征收、征用权，达到利帕累托改进的有效政策工具。
三、小产权房的帕累托改进分析
帕累托改进(Pareto improvement)是指对在不使其他任何人境况变坏的情况下使一些人境况变好的资源进行重新配置[5]。
图1其他情况不变的情况下农民利益得到提高的帕累托改进
如以农民利益为例：从g点开始，P1点并不是代表帕累托效率配置的唯一的点，图图1 其他情况不变的情况下农民利益得到提高的帕累托改进中考察的是能否使农民的境况变好而不降低其他合法主体的利益。在使其他主体利益保持在Ag上的同时，使农民的无差异曲线进一步向左下方位移。这样，出现了类似P2的点。在P2点要提高农民的福利，唯一办法是降低其他主体的无差异曲线，于是根据定义，P2点就是帕累托效率配置，即实现了所谓的帕累托改进。利用这样的思想，我们对小产权房进行了利益权衡和分析。
在传统的城乡土地二元结构制度下，农村集体所有土地不能进入市场流通，不能转让、抵押、出租或进行其他处分，这与城镇国有建设用地的权利明显不等，也就直接导致了社会成员的不公平。有关资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60%～70%，拥有集体土地所有权的村一级集体经济组织得25%～30%，农民只得5%～10%。由此可见，征地过程中产生的巨额增值收益，绝大部分被地方政府所得，而农民获得的征地补偿则少之又少。并且由于征地补偿费往往以宅基地的面积为基数进行计算，在中国的农村里便出现了农民“种地”不“种田”的新奇现象，伴随着少部分人面对征地的抗争表现出来的钉子户行为，一并成为人们议论的焦点。小产权房的出现，实际上可以让这种抗争行为自动消失，更改变了社会不合理利益分配的局面。从表面上看，小产权房为购买者、农民、开发商、以及部分官员赢得了利益，只有政府在这当中损失了收益。而如果我们深入分析，可以发现小产权房实际已经构成了现有征地制度下的帕累托改进。
根据利益衡量的需要，可以把利益分为“当事人的具体利益”、“群体利益”、“制度利益”、“社会公共利益”[6]。我们将前两种利益合并归为相关主体利益，并结合制度利益和社会公共利益对小产权房与征地制度进行利益比较分析：
从以上的表格中我们可以清楚的认识到，小产权房实际上对社会总体利益进行了提升。首先，从小产权房的参与主体分析：农民获得的土地收益远远高于征地制度下低廉的土地补偿费，大大的增加了收入；中低收入家庭则虽然承担一定风险，但解决了基本住房问题；而作为参与者的开发商，则增加了一种投资渠道和市场选择，在市场化的环境中，他们的利益至少可以保证是不会降低的；其次，从政府角度分析：虽然表面看来，与征地制度相比政府从大的受益者成为了收益为零的“局外人”，俨然小产权房的最大“受害者”。但仔细分析发现，这样的代价是以政府不再管理、执行征地收入的专款专用，不再承担相应城市基础设施建设、为农民购买社保、提供工作机会和给予合理补偿为条件的，这些活动在小产权房现象下，以市场方式得到了解决，因此可以说政府的利益并没有因此受到损害；最后，在征地制度中扮演重要决策角色的部分部门和工作人员，以此谋取私利的渠道不复存在，灰色收入减少甚至消失，是小产权体制带来的唯一利益“损失”。但这部分利益并不是合法合规的社会福利，是对福利分配违法或不公的纠正。并且这部分利益并没有消失，而是流动到了其他合法合理利益主体的手中，它促进了社会公平，降低了制度成本，仍然是一种社会福利的提升。综上所述，小产权房的出现，降低了制度成本，促进了效率提高，提升了社会各个合法主体的利益，增进了社会公平，实现了社会总体效益的帕累托改进。
然而小产权房合理不合法却是事实，不能放任其继续蔓延也是必须。要彻底解决小产权房问题，还是必须回到农村集体土地所有制这一根本问题上来，创新土地产权与利益分配的方式，才能够给予小产权房走上合法发展的机会，这就需要引入土地发展权配置制度与政策工具。我国30年来土地制度理论与实践，特别是近10年来小产权房的建设，表明，土地发展权的设立与分配是实现帕累托改进必然的制度与政策工具选择。
（责任编辑：王雅洁）
