国外食品安全监管和启示

    (二)国外食品安全管理的主要措施

    世界主要国家的食品安全管理措施，可归纳为以下三个主要方面：

    一是建立健全法律法规体系。欧盟、美国、加拿大、日本等国家和地区的食品安全立法法律较为严密、完备，为保障食品安全提供了详细的行为规范和充分的法律依据。其食品安全立法，大体上有三种情形：一是在部分综合性法律中做出保障食品安全的规定，例如，美国的《联邦食品、药品和化妆品法》。二是在单一性法律中对食品质量安全做出规定，例如，英国的《动物防疫法》。三是在联邦立法和地方立法，例如，美国加州立法禁止食用活的动物。

    二是制定统一权威的技术法规。发达国家有关食品安全的技术法规具有统一性和权威性。对涉及食品安全性状及其产地环境的标准，都是通过政府主管部门发布技术法规、法令和指令来强制执行。如欧盟的食品安全标准，由欧盟委员会发布指令。美国的兽药和食品添加剂标准，由联邦政府食品药品管理局制定颁布等。近年来，发达国家的食品安全技术法规及其标准不断提高、越来越严格。

    三是强化食品安全监督管理。从近年的发展趋势看，发达国家越来越重视食品安全监督管理，已将食品安全监管纳入整个社会公共安全管理体系。发达国家强化食品安全监管主要表现在四个方面：一有明确的法律法规；二有健全的监管机构；三有清晰明确的职责分工；四有一批高素质的专业管理人员。例如，美国的食品监管人员由政府的专业食品检查员、微生物学家、食品化学家、流行病学家及其他食品科学家承担，各方人员携手合作，使美国食品安全监管系统得以有效运行。发达国家还根据国内外政治经济形势变化，对食品安全管理措施做出及时的相应调整，以提高对可能发生的食品安全事件的预防能力，以及对突发性食品污染事件的应急处理能力。

    (三)国外食品安全管理的基本特点

    概括起来，发达国家的食品安全管理主要有以下五个基本特点：

    一是以风险评估为基础的科学管理。食品安全风险评估是食品安全管理实践中行之有效的重要方法。在食品安全管理过程中，实行风险评估可以为制定标准、掌握食源性疾病变化趋势和形成食源性疾病控制对策提供依据。目前，世界贸易组织各成员国政府已基本达成共识，未来的食品安全管理体系应该是建立在风险评估基础上的预防性体系。

    二是实施从农田到餐桌的全程控制。全程质量控制已成为世界各国公认的食品安全最佳防控模式，其基本方法是：对食品的生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等各个环节，以及食品生产过程中所涉及的化肥、农药、饲料、包装材料等，进行有效的安全监管，并在控制中广泛采用良好农业规范、良好生产规范、良好卫生规范、标准卫生操作程序，以及危害分析和关键点控制等方法。通过全程监管，能够预先评估和防范可能出现问题的环节，并以此为基础，实行问题食品的追溯和召回制度。

    三是提高食品安全管理透明度。发达国家都十分强调食品安全管理政策、管理措施的公开性和透明度，以增强生产者、消费者的食品安全意识，增进公众对食品安全管理的参与和监督，避免媒体对食品安全事件的炒作和误导。例如，美国制定了行政程序法、联邦咨询委员会法和信息公开法，以法律的形式保证食品安全管理的公开和透明，让公众参与和了解食品安全管理过程。这不仅使制度更加完善、管理更加有效，而且也使公众对食品安全更有信心。

    四是建立以预防为主的管理机制。发达国家高度重视食品安全的预警和防范，许多国家重视建立食品安全预警机制，加强风险信息分析和应急处理能力，普遍采取建立食品安全信息跟踪、采集和分析制度，对所收集到的食品安全预警信息进行分析和评估，预测危害发生的可能性和严重程度。例如，1979年欧盟委员会开始实施风险评估通报制度，并正式启用了食品、饲料快速预警体系。在这种预警机制下，当一国出现食品安全问题时，能及时向欧盟管理机构和其他成员国提供有效信息，以防止食品安全问题的蔓延。

    五是强化自律机制。食品生产经营者只是一个市场经济主体，本能地追求利益最大化。发达国家能够充分认识和利用生产经营者的经济理性，通过建立完善的制度机制去约束其行为以实现其自律。具体包括：完善的监测、检测、评估、追溯等体系，提高违法违规行为被惩罚的概率；建立严格的奖惩机制、成熟的信用体系，加大对违规违法的惩罚，让绝大多数违法的生产者得不偿失，食品企业自愿的遵守规则，按照标准和要求生产安全食品。

    三、我国食品安全监管面临的主要矛盾

    (一)发展阶段的制约

    在农业生产方面，全国有近2.5亿农户，户均耕地面积只有7.3亩，标准化实施程度低、投入品和生产过程监控难以现实。在食品加工经营方面，据不完全统计，全国共有各类食品加工企业近45万家，其中约80%是10人以下的小企业、小作坊；各类食品经营企业1000多万家，其中规模以上的企业不足3%，绝大多数为个体工商户。食品企业基数大、规模小，多数企业从业人员食品专业素质不高和质量安全意识差。在食品消费方面，目前我国城乡居民总体收入水平还不高，大多数消费者在购买食品时仍然以价廉作为优先选择；广大消费者虽然越来越重视食品消费安全，但却普遍缺乏足够的食品安全知识；全社会广为提倡保护消费者权益，但消费者的知情权、监督权还难以落实。从现阶段的实际情况看，农业生产、食品加工经营和消费者自我保护这三个环节，目前都还存在着食品安全保障的缺陷，对从源头上提高食品安全水平构成了制约。

    (二)科技支撑的制约

    我国食品安全的技术支撑体系建设明显滞后，具有较强能力、较高水平的食品质量安全研究、检测、风险评估的机构数量少、起步晚，先进的风险评估机制和风险管理方法刚开始建立，检测技术、设施装备尚不能满足市场监管和国际贸易发展的需要，现有技术标准科技含量较低、标准体系不够完善和统一，食品安全专业技术人才整体水平不高等，也都影响了我国食品安全管理水平的提高。

    (三)监管能力的制约

    我国的食品安全监管体系正处于发展和完善阶段。当前突出的问题，一是行政监管力量不足，特别是省以下的机构不适应发展需要，普遍存在人员少、经费不足的困难；二是行业协会发育不完善，行业自律程度低，部分企业诚信缺失，大量本应由社会中介组织完成的工作仍基本压在政府身上。三是我国农产品和食品生产、加工、经营点多面广，食品安全监管工作量大、成本高，很容易出现食品安全监管的漏洞和死角。特别是在广大农村和偏远地区，食品安全知识的普及和监管能力十分薄弱，有的地方近乎空白，许多假冒伪劣和城市销不掉的“问题”食品大量流向这些地区。

    (四)立法和执法的制约

    尽管我国在食品安全方面的立法已经不少，执法力度也在逐步加大，但总的看，还普遍存在对食品安全监督执法不严的问题。主要表现在：现行法律法规对违法行为的处罚偏轻，行政执法与刑事司法衔接不够，对违法者的威慑力不强，这些都造成了“守法成本高、违法成本低”的现象。一些地方片面考虑经济增长、财政收入和劳动就业等问题，存在保护主义倾向，妨碍食品安全行政执法，这也在一定程度上导致违规违法事件屡禁不止。
    
    四、国外食品安全管理的重要启示

    一是在政策层面，正确认识我国食品安全问题，科学地制定食品安全目标，进一步完善食品安全法律法规和管理体制。二是在技术层面，加强能力建设，健全食品安全支撑体系。三是在工作层面，明确“预防为主、源头治理”的工作思路，建立有效的监管协调机制，进一步明确各部门的职责范围和从中央到地方的工作机制。四是采用食品安全综合指数，通过建立一系列指标及相应指标的度量标尺来较为科学、客观、全面地动态反映我国食品安全状况，具体评价维度包括政府投入、生产过程、产品状况等。食品安全综合指数能够简化和改进社会各界对食品安全的了解，缓解公众对食品合格率等单一评价指标的抵触和恐慌，有利于构建和谐社会。同时，食品安全综合指数可以使决策者更关注那些与食品安全相关的关键问题和优先发展领域，并掌握这些问题的当前状态及进展情况，有针对性地进行政策调控或系统结构的调整。

    罗云波系中国农业大学食品科学与营养工程学院院长、教授；陈思系中国农大食品科学与营养工程学院博士；吴广枫系中国农大食品科学与营养工程学院副教授

（责任编辑：王雅洁）