社会福利事业是我国社会保障体系的重要组成部分。近年来，我国的社会福利事业取得了巨大的成绩，但也面临着诸多挑战。如何应对这些挑战，建立与经济发展水平相适应的社会福利体系，是社会各界关心的热点问题。为此，本刊对北京师范大学壹基金公益研究院院长王振耀进行了专访。王振耀曾担任民政部社会福利和慈善事业促进司司长，对中国社会福利和慈善事业的发展与挑战有着深刻的认识。
《行政管理改革》：王院长，您好！您长期以来关注中国社会福利事业的发展，在担任民政部社会福利和慈善事业促进司司长期间，曾提出了要建立与中等发达水平相适应的社会福利制度的理论，直接推动了中国福利制度特别是养老服务产业的规划与发展。今天主要请想您就中国社会福利事业的发展与挑战谈谈看法。
王振耀：谈论中国的社会福利事业，离不开一个大背景，就是我们当前的经济发展水平与发展阶段。我自己的一个判断是：中国经济已经达到中等发达水平，这在2008年是个分水岭。2008年我国的人均国内生产总值达到了22698元， 2009年、2010年，我国人均GDP继续增长，已经超过4000美元。按照国际社会流行的一个标准是：人均GDP达到3000美元，就是中等发达水平的国家了，显然我们已经达到了。同时，国际经验表明：当一个国家的人均GDP超过3000美元的时候，这个国家会进入国家发展的提升期，同时也是矛盾的凸显期。各种社会矛盾加剧，如果处理得好，能够顺利发展，经济发展也能够再上一个新台阶；如果处理不好，经济将停滞不前或倒退。从这个意义上讲，我们国家在达到中等发达水平并快速向发达水平迈进的过程中，将面临诸多挑战。
《行政管理改革》：这些挑战来自哪些方面？
王振耀：第一，中等发达水平需要实现经济发展的全面转型。经济发展方式需要从粗放型向精细型、集约型转变；经济开放格局需要从对外开放向对内开放转变；经济产业结构需要从偏重一、二产业向重发展第三产业特别是服务业转变；经济类型构成需要从积累主导型向消费主导型转变。
第二，中等发达水平需要实现国家职能的系统转型。过去国家职能的重点在于保持稳定、发展经济，现在需要全面增强政府的公共服务职能，突出分配的公平性。
第三，中等发达水平需要实现从管理型服务到服务型管理的转型。我们传统的管理方式以强调人的服从为核心，属于管理型服务；现代管理方式则以人的服务为核心，重点是管物，属于服务型管理。现代管理更强调技术化、标准化的管理，而排斥行政随意性，需要建立发达的标准化体系以规范经济和社会行为。
第四，中等发达水平需要儿童、残疾人、老年人从家庭赡养到社会赡养的转型。传统社会以家庭赡养为主，现在则需要以社会赡养为主，需要社会服务业的全面发展。
第五，中等发达水平需要社会福利政策从救助到服务的转型。长期以来，我国的社会福利政策主要是面向城市人口与特殊的困难群体，现在则需要转向普惠型即面向所有公民特别是老年人、儿童和残疾人等，需要以贫困救助为基础转向以社会福利为基础。
总之，高速的经济发展需要我们对整个国家的经济发展水平进行新的评价，我们的社会福利水平要适应经济发展水平。
《行政管理改革》：请您介绍一下我国社会福利制度的发展和现状。
王振耀：我先从宏观层面介绍一下我国社会福利制度的发展，我认为可以划分为五个阶段。
第一阶段为计划经济时期，从1956年到1978年。这一阶段我们建立起的是低水平的全民福利制度。在城市，我们依托单位制，建立起包括养老、住房、医疗及多种待遇的综合福利制度。在农村，我们依托人民公社制度，建立起按照人口和劳动工分统一分配粮食和资金的最低生活保障制度，建立了合作医疗制度和五保户制度。此外，其他的福利制度还包括对高校学生实行助学金制度，工人实行八级工资制度等。
第二阶段为包产到户与生产扶贫时期，从1978年到1992年。在农村，由于经济体制改革的推行，人民公社制度被废除，原有公社体制中包含的最低生活保障制度也被废除了；公积金、公益金也逐步减少；五保户费用的承担变得日益困难；合作医疗制度日益荒废；农村公共养老制度基本回归到家庭赡养为主的历史传统。为此，国家于1986年成立了国务院贫困地区经济开发领导小组(后于1993年改称国务院扶贫开发领导小组)，并建立了农村贫困人口指标体系，确定了592个贫困县，实行生产扶贫。各个机关和部门均被动员起来，实行对口机制开展扶贫，其目标就是为了彻底消除贫困。在城市，效率主导型的国企改革砸烂了工人的铁饭碗，城市就业制度逐步放开，无保险体系的农民工制度开始兴起。
第三阶段为全面进入市场经济时期，从1992年到2001年。市场经济全面推开后，我们国家的各个领域都以市场为导向来开展改革。国有企业推行股份制和私有化，1995年国有单位就业人员最高为11261万人，到2007年已减少至6424万人。高等教育废除了助学金制度，学校开始收费；就业自由化，大学生不再包分配。医疗卫生领域逐步废除了公费医疗制度。1993年，十四届三中全会决定：城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合；1998年，国务院下发了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。城市和农村的社会保障试点也开始推开，1993年上海建立城镇贫困线制度以后，民政部开始推广；1996年，民政部推广农村最低生活保障制度建设。但当时所有救济制度的试验都由地方承担费用，覆盖人口相当少。
第四阶段为普及城乡最低保障时期，从2001年到2008年。从2001年9月开始的全面普及最低生活保障制度大行动，要求社会救济要变阳光雨露型为社会责任型，全面普及城市最低生活保障制度。当年低保人口从400万增到了1170万，中央财政投入23亿元。2002年又开展应保尽保工作，当年城市低保人口达到2300万，中央财政投入46亿元；2003年中央财政投入达到92亿元。2003年，民政部开展农村特困户全面排查，确定建立农村特困户和最低生活保障两项制度，客观上用冬令春荒救灾款将1972万特困人口纳入救助。2007年，国务院正式决定建立农村居民最低生活保障制度，中央财政投入30亿元，2008年投入达到90亿元。与此同时，其他福利制度也开始转型。在救灾方面，我们在2002年建立了应急救助制度，这些年不断提高救灾标准；同时，建立了四个级别的救灾响应制度。2006年，国务院制定了新的《农村五保供养条例》，农村五保供养由农村集体内部互助开始向政府供养转变。新型农村合作医疗制度与城乡医疗救助制度也开始建立起来。
第五阶段为普惠型教育福利和医疗卫生制度建设时期，从2008年至今。这一阶段，义务教育开始免费，大学教育开始增加对贫困生的资助。2009年，公共卫生制度开始转型，医疗改革的方向得到根本调整，强调公益性。2008年1月1日开始实行的《中华人民共和国劳动合同法》对劳动者的利益进行保护。2009年6月24日，国务院决定在全国10%的县(市、区)开展新型农村养老保险试点。2010年10月，国务院常务会议审议并原则通过《关于加强孤儿保障工作的意见》。截止到2010年，全国2678个县(市、区)开展了新型农村合作医疗工作，参合率达96.3%，实现了在全国的基本覆盖；城镇基本医疗保险参保人数43206万人；城镇基本养老保险参保人数25673万人；新型农村养老保险已有838个县和4个直辖市纳入试点，参保人数1.03亿人；2311.1万城市居民得到政府最低生活保障，5228.4万农村居民得到政府最低生活保障。
这五个发展阶段表明：建立健全的社会福利制度并不完全取决于经济发展水平，我们曾经用计划经济的体制建立了低水平的社会福利制度，而改革开放则付出了社会福利制度削弱的代价，这主要是因为市场化全面介入了公共福利领域。
（责任编辑：王雅洁）
