媒体的作用
地震发生后，日本所有电视台马上停止播放节目，转向报道受灾情况。根据中央防灾会议和灾害对策基本法以及国家和地方的防灾基本规划，当灾害发生时，政府和媒体合作，政府通过媒体播放受灾情况和安民告示信息；媒体根据应急预案，马上更改节目和进入播放抢险救灾信息和灾情。具体方式是，先播放灾区媒体派驻机构的播音室或编辑室的地震晃动信息，立刻联系灾区地方台和记者，进行现场报道。各大媒体派遣直升飞机，进行现场采访。这次海啸袭击城镇的实时拍摄报道，是世界少有的。印度洋海啸和智利海啸都没有这么详细和实时。日本中央政府和全国各地方政府的危机管理中心都装有十几台电视，收集各大媒体的报道，及时掌握信息。准国家电台考虑到灾区可能看不到电视，就专门开通网上电视。所有电视台屏幕的右角播放全国海啸警报地图。此外，交通等信息都通过字幕实时播放。NHK等开设了受灾家族寻人启事和安全信息传递的栏目。MHK等日本媒体改变半夜不播放的惯例，从地震发生后，一直播放灾情。媒体的作用很大，因此，首相菅直人举行震后首次记者会，呼吁民众从媒体收看收听政府的信息。
自卫队救灾机制
1995年的神户大地震，地方政府因通信中断等情况没有及时向自卫队请求应急救援，导致抢险救援活动滞后，受到批判。之后，日本政府修改了灾害对策基本法和自卫队法，加强了地方政府的请求派遣和自卫队根据灾情直接参与应急救援的自主派遣机制。根据自卫队法第85条规定，原则上灾区所在的省级政府“都道府县”的知事直接向自卫队长官提出请求。“都道府县”下面的市村町根据灾情或预警，向“都道府县”知事提出请求，要求派遣自卫队来救援。根据灾害对策基本法第68条的规定，市村町的行政负责人因灾情等各种情况不能直接向“都道府县”知事提出要求派遣自卫队救援时，根据灾情等情况向中央防卫省大臣或大臣指定的代理者发出要求。防卫省大臣或指定的代理者在特别情况下，不等灾区的请求，可以例外派遣自卫队，这叫“自主派遣”。特殊情况指：为了向有关政府机构提供灾害信息而有必要收集信息；“都道府县”知事等灾区政府不能提出请求但需要马上采取应急救援措施的紧急情况；马上需要进行有关人命抢险救援的时候。自神户地震后，日本各级政府吸取教训，改变地方政府不求自卫队的做法，积极与自卫队合作。自卫队也改变过去二战时的军队形象，把抢险救灾作为一项重要的亲民工作。有的地方危机管理中心，直接由自卫队官员进驻参与应急管理事务。这次地震发生后6分钟，岩手知事向自卫队提出请求派兵。15时01分，自卫队东北方面航空队马上派遣图像拍摄和传递的直升机在灾区调查灾情。15时02分，宫城县知事向自卫队东北方面总监提出请求。15时05分，空军自卫队三泽基地和小松基地各自起飞两架F-15。15时20分海上自卫队第4航空队派遣1架P-3C飞机。15时26分，陆上自卫队根据判断，派遣联络员到秋田县政府了解灾情。15时30分，海上自卫队从4个基地派遣5架飞机。随后，16时47分，福岛县知事向当地驻扎自卫队请求派兵救援。18时，防卫省发布大规模灾害应对派遣自卫队命令，开始大规模地派兵进行抢险救援。12日上午，自卫队人员扩大到2万人，其中驻扎当地的陆上自卫队东北方面队8400人和全国各地11000人。飞机大约190架、舰艇25艘。12日11时30分，菅直人第四次召开紧急对策本部全体会议，派遣5万陆海空自卫队员参与救助。
信息公开
首先，中央政府除了在电视台公布信息外，在政府各机构的网页公开信息。首相官邸网页上开设“东北地方太平洋地震应对”专栏，介绍首相和官房长发布的命令、应对措施和主要记者招待会的活动和录像，以及对灾民和国民的安抚和协作告示。内阁府的防灾主管网络，公布中央政府派遣国家考察团的情况和灾害对策本部的措施，针对东京交通瘫痪的情况，公布预先准备好的“归宅困难者应对手册”，并公开可以收容和住宿的公共设施情况。主管消防厅的总务省在网上公布各地消防局和消防队收集汇总的灾情。消防厅除了公布抢险救灾和灾情外，专门开设“灾情Twitter”（微博），供灾情信息交流。这种Twitter的方式日本首次使用，值得借鉴。主管道路、铁路、机场等基础设施的主管交通省在网页上已经公布了长达71页的灾情报告。其他中央部门和派驻灾区的分支机构也在网上公布信息。
在这次应对地震和海啸中，日本应用了大量技术，通过电视台、手机短信、网络以及无线防灾通讯网络等手段，迅速地向国民发出警报。日本的紧急地震速报系统从2007年10月1日开始向一般市民公开发布紧急地震发生警报。在东京感觉强烈震动S波到达大约40秒之前，即14时46分17秒，日本气象厅发布了紧急地震速报，NHK停止国会的实况转播马上进行播放，向观众呼吁注意地震和海啸。气象厅把地震的烈度和海啸的信息图全部在网上公开，随时可查询。国土地理院在网上公开地理信息图，把灾情随时反映在地图上。此外，东京电力公司、东京煤气、日本铁路等铁路公司、电话公司等民间公司都开设灾害信息专栏，公布灾情和应对措施。
在日本的灾情信息公开中，除了政府机构外，东京大学、日本防灾技术研究所等学术研究机构也把观测到的数据公布。官、民、学三者从不同角度，形成一个有力而丰富并实用的救灾应急信息网络。
小结 日本“3.11”大震，虽然死亡人数和去向不明等接近3万人，成为战后死亡人数最多的自然灾害。但是，从建筑物抗震设防来看，因地震带来的直接损失很小，可见日本的抗震设防工作还是做的不错的。这次灾害的影响主要来自海啸的毁灭性打击和核泄露事故。无论日本的中央政府还是地方政府，根据各级政府的应急管理预案和有关法律规定，很有秩序地开展应急救援和救助活动，中央和地方的分工明确到位。同时，世界上最先进的地震应急警报系统和海啸警报系统正常启动，通过媒体和当地通信系统迅速发布，发挥了很大的作用。不过，由于这次海啸超过了原先设定的警戒范围等客观原因和自然灾害的不可确认，再加上老龄化社会的应急疏散困难等原因，损失还是很大，值得反思。这种地震、海啸、火灾和核泄漏等复合型巨灾应对以及处理灾害与现代生活的关系，也值得研究思考。
（作者系清华城市规划设计研究院副总工程师，清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地研究人员，北京减灾协会常务理事）
（责任编辑：李焱）
