日本“3.11”大震的灾情特点及应急管理

    灾情特点

    2011年3月11日14时46分(本文时间均为日本东京时间)，在日本东北太平洋地区的三陆海域（北纬38.1度、东经142.9度）发生大地震。这次地震海啸灾害是日本近代社会中没有遇到过的巨灾，与1995年现代城市型的神户地震、2005年山区农村型地震的新泻中越地震相比，这次灾害包括东京首都圈周边的现代城市、人口较稀少的沿岸农村和渔村、港口的地震、海啸以及核辐射危险，是一场比较罕见的地震、海啸、核辐射相组合的复合型巨灾，具有以下一些特点：

    第一，这次地震是日本在1875年进行地震观测以来最大的地震，为9.0级。根据美国地质研究所的信息，这次地震是太平洋板块与北美板块之间的板块地震，为1900年以来全世界的第四大规模地震。此外，根据历史统计，在日本7级地震每年发生10次左右，8级地震每年1次左右，而9级地震千年才一次。

    第二，灾害损失很大。根据日本警察厅紧急灾害警备本部公布的数据，截至4月22日下午3时，地震死亡人数为14172名，失踪或身份不明为12392名，受伤者为4928名。这是日本战后自然灾害死亡人数最多的。建筑物损坏情况是：全毁68081户，半毁24185户，部分损毁208553户，非居住建筑物14176栋。

    第三，地震和海啸的影响范围很大。根据日本气象厅的报告，地震破坏范围从南面的福岛县到北面的茨城县长400多公里，东西宽200公里，大约8万平方公里。其中，震源到陆地的海面距离为130公里。这么大的影响范围，基本上跟2008年我国汶川地震一样。

    第四，在不同的地方连续发生强烈地震，同时震级大的余震不断发生。11日14时46分三陆海底发生了震中深约24公里的8.8级地震，并引起海啸。15时15分，茨城县海底发生了震中深约80公里的7.4级地震。16时29分，三陆海底又发生了很浅的6.6级地震。17时41分，南面的福岛县海底发生了震中深约30公里的5.8级地震。

    第五，海啸非常凶猛。在距离海岸20公里处的海上观潮点观测到的海啸最高达9.3米，逆上到达陆地的高度超过了38.9米，超过历史纪录的38.2米。海啸袭击了岩手县、宫城县、福岛县和青森县四个县，沿海岸的港口和村镇被吞噬，其中大约253个渔港和村庄遭受毁灭性的打击。这次被海啸袭击的受灾面积达507平方公里。

    第六，次生灾害严重威胁到核电站的安全并带来了社会恐慌。这次地震导致东京电力的核发电站停止运行并且发生核泄漏事故，不仅使离震中地区300多公里的东京和首都圈出现大面积停电，对交通、企业等带来很大的影响，核事故还造成了极大的社会恐慌。

    灾害应急处置

    震后四分钟首相紧急决策

    地震发生时，日本政府正在召开国会财政结算和预算会议。震后日本政府迅速采取应急措施。在首相官邸地下一层24小时运作的“首相府危机管理中心”，根据内阁府的危机管理规定，在震后4分钟马上设立“首相官邸对策室”，内阁府紧急集合小组立刻集合。内阁府危机管理规定，发生烈度5强（东京23区内）、和烈度6弱（东京23区以外）以上地震时，在政府发出3米以上海啸警报时，内阁官房所管辖的危机管理监以下的危机管理人员和中央各部委的局级要紧急集合到首相府管理中心。与此同时，受灾的地方政府根据地方政府的危机管理应急预案，岩手县、宫城县、青森县在14时46分，福岛县在15时05分，茨城县在15时10分根据地方防灾规划分别设立地方政府灾害对策指挥部。地震后3分钟即14时49分，日本气象厅向沿海37个市村町发出了大海啸和海啸警报。

    正在参加国会预算会议的首相，立刻停止会议，从国会会议室赶回首相官邸， 14时50分在首相官邸对策室召集各部门的内阁府紧急集合小组会议。在会上，首先做出四项指示：确认灾情和震情；确保居民的安全和采取初期避难措施；确保生命线和恢复交通；竭尽全力向灾民提供确切的信息。15时，紧急集合小组立刻就灾害应急救援开始进行讨论和确认。15时8分，紧急集合小组发布以下措施：

    收集灾情信息的同时，以救助生命为第一原则，指导居民避难及参与救援救助活动。

    根据受灾情况，安排消防救援队、警察广域救援队、自卫队的灾害派遣部队、海上保安厅的救援救助部队、灾害派遣医疗队等开展救援活动。

    中央政府在实施灾害应急对策时与地方自治体进行密切合作。

    提供各种确切信息，便于灾区的居民和地方自治体、相关机构能够作出准确判断进而采取行动。

    为了使中央政府整体推进灾害应急对策，要加快成立“紧急灾害对策本部”（国家抗灾救灾总指挥部）的准备工作。

    15时14分设立“紧急灾害对策本部”。15时27分，首相发布命令，要求自卫队做好准备，采取最大限度的行动。15时37分，地震发生不到1小时，中央政府的第一次紧急灾害对策本部会议召开，并用19分钟就做出“有关灾害应急对策的基本方针”，具体内容是：鉴于地震和海啸等已经产生了很严重的损害以及今后的余震有可能使受害情况进一步扩大，中央政府与地方政府进行密切合作，对灾民的救援和救助等整个灾害应急救援行动，中央竭尽全力进行，同时努力快速恢复灾区人民的生活和经济。

    16时，日本政府用22分钟时间召开第二次紧急灾害对策本部会议。会后，官房长官发出指示，所有中央政府部门的行政三把手全部到各自的部门，在地方的行政三把手必须立即返回东京。不过，在东北地区滞留的行政三把手要收集掌握灾区当地的情况以及进行联系汇报。16时54分，总理大臣召开记者招待会，指出灾情很严重，国家立刻成立抗灾指挥部，自己出任总指挥部长，国家将竭尽全力进行抗灾救援，希望国民继续加强注意，听取电视和收音机的报道，沉着冷静地行动。有关细节的问题，随后16时57分开始，官房长官召开记者新闻发布会。18时20分，防灾担当大臣发出指示，要求中央各地方以及媒体等相关机构呼吁沿岸的车辆驾驶人等收听车内的收音机，密切注意海啸和应急避难。18时42分，中央政府首相向灾害损失最严重的宫城县派遣政府调查团。19时03分，中央政府根据“核能灾害对策特别措施法”，成立“核能灾害对策本部”，首相宣布进入“核能灾害紧急状态”。19时23分，第三次紧急灾害对策本部会议召开。19时30分，防卫大臣向自卫队发布核能灾害应急派遣命令。因地震和停电等导致东京首都圈的铁路运输停止、几百万人无法回家或徒步回家。20时10分官房长官发出指示：为了帮助回家有困难的人员，中央政府各部门要尽全力采取对策、最大限度开放车站附近的政府公共设施。

    3月12日凌晨15分和3时12分，官房长官相继召开新闻发布会，通报有关灾情和政府应对措施。早上6时，在宫城县设置中央政府“紧急灾害当地对策本部”。8时30分，中央政府召开第4次紧急灾害对策本部会议，8时53分和9时18分，分别向岩手县和福岛县派遣政府调查团。11时36分和21时40分，分别召开第5次和第6次紧急灾害对策本部会议。首相指示：为了加强对受灾群众的生命救援，积极加强自卫队对灾区孤立人员的救援活动等，并加强对失去政府行政功能的灾区各级政府进行支持。

    14日上午8时30分，紧急集合小组再次被召集，讨论动用自卫队进行救援活动的优先顺序：在房屋倒塌多的地域重点投入陆地部队，救出生存者；核实地震烈度分布和房屋倒塌和山体崩塌等情况，灵活投入空军部队；在对孤立者进行救援方面，要灵活运用空军部队，需要医疗治理的，就运送到医疗机构；对于水、食物、防寒用具等不足的地域，使用空军部队输送；在未搜索地区的锁定和搜索方面，对于海啸和火灾等造成严重灾害但还未进行搜索的地域，要灵活地运用空军部队，快速去除搜索的障碍，加紧搜索；因海啸和火灾等灾害死亡的人员的遗体，要快速收容。

    3月14日，全体内阁大臣会议决定根据《灾害对策基本法》，使用储备基金，用于岩手县、宫城县、福岛县的物资支持，储备基金总额约302亿。3月16日，全体内阁大臣会议制定了“修改《灾害对策基本法》施行令的部分内容的政令”，放宽发行条件和偿还期限，允许县级政府发行因灾害导致地方财政收入减少的“财政收入减少补充债券”和“灾害应对债券”等地方债券。偿还期间，由现行4年以内（其中搁置期1年以内）延长到10年以内（搁置期2年以内）。中央政府利用特别财政转移支付税的办法，分别对“财政收入减少补充债券”和“灾害应对债券”的本金和利息负担75％和95%。

    负责消防和医疗急救的消防厅在震后（14时46分）马上成立“消防厅灾害对策本部”。同时，鉴于东北地区和东京湾的石化基地，消防厅设立了“消防厅石化基地特命班”，采取应对措施。地震后9分钟，对具有烈度6以上的都道府县政府发出请求，要求采取措施和汇报灾情。15时03分消防长官通知灾区和周边地区的9个县的航空消防队准备出动。地震后的54分，即15时40分，消防长官发布命令，从全国各地派遣紧急消防救援队。至12日晚上8时，共派遣紧急消防救援队1085个分队，航空消防队39个，海上消防队2个。

    应急医疗方面，厚生省在震后18分钟通知全国所有灾害紧急医疗队做好准备待命，16时正式派遣146个医疗队赶赴灾区，并研究第二批116个医疗队的派遣。晚上8时，厚生省宣布《灾害救助法》适应地区为39个受灾地方政府。根据该法，中央政府开始生活救助。

（责任编辑：李焱）