我国正面临人类历史上规模最大的人口流动迁移。较长时期以来，由于管理体制滞后、资金筹集困难、思想认识不够等原因，流动人口的社会保障制度严重缺失。消除体制障碍，加强制度建设，将流动人口最终纳入社会保障体系，既是贯彻落实科学发展观的应有之义，也是新阶段经济社会发展的需要。
一、流动人口社会保障在我国经济社会发展中的地位和作用
根据国家人口计生委的统计推算，2009年全国流动人口总量达到2.11亿，约占我国总人口的15%。预计未来30年，还将有3亿以上人口从农村转移到城镇，成为新增城镇人口的主要来源。完善流动人口的社会保障制度对于我国经济社会发展具有十分重要的意义。
(一)有利于缩小城乡差距，促进全体人民共享改革发展成果。农民工是流动人口中最大的群体，从流出地看，77%的流动人口来自农村；从流入地看，广东、江苏、浙江等10省市的城镇，占全国流动人口总量的63.3%。我国现阶段的人口流动从本质上说是劳动力在流动，是农村人口提高收入、摆脱贫困的希望之路。由于社会保障资源长期向城镇倾斜，地区之间社会经济发展极不平衡，城乡之间、区域之间的社会保障水平差距较大。这一点，以农民工为主体的流动人口的感受尤为深切，他们为城市建设作出了巨大贡献，却被排除在城市公共服务和社会保障体系之外。将流动人口纳入城镇社会保障的覆盖范围，改善他们的生存环境，提高发展能力，增强归属感，有利于发挥社会保障的调节功能，促进全体人民共享改革发展成果。
(二)有利于维护公平正义，促进社会和谐稳定。大部分流动人口是城市中的弱势群体，工资较低，工作条件差，就业不稳定，无社会保障，合法权益得不到有效保障。目前，1980年后出生的新生代流动人口约有1亿人，大都是初高中毕业后进城就业的农村劳动力和在城市长大的流动人口子女，他们在城市生活发展的意愿强烈，政治参与意识、维权意识比上一代更强。如果这一庞大的群体长期承受经济社会的种种不公平，不能享受与市民同样的社会保障，将给社会和谐稳定带来隐患。充分发挥社会保障的稳定功能，从根本上保护流动人口的劳动权利，避免出现因病返贫、贫困的代际传递等现象，有利于社会各阶层的和睦相处、化解社会矛盾、促进社会长期稳定，有利于社会阶层向上流动，增强社会活力。
(三)有利于扩大内需，促进发展方式的转变。大多数流动人口在城镇务工经商，收入水平介于城乡之间，既带动了流出地的消费，又促进了流入地的经济发展，在扩大城乡消费需求中具有重要作用。在应对国际金融危机冲击过程中，城市化滞后带来的消费不足和结构性矛盾十分突出。解决好流动人口的社会保障问题，主动接纳流动人口融入城市，有序推进城镇化进程，变农民为市民、变小农经济为市场经济，有利于促进生产要素在更大范围内的合理配置，有利于刺激消费、扩大内需、拉动经济增长，有利于转变发展方式、构建城乡统筹新格局。
二、 流动人口社会保障的现状和问题
我国的社会事业发展滞后于经济发展的步伐。自上世纪80年代以来，开始逐步建立具有现代意义的社会保障制度，目前还不健全、不完善。而流动人口的社会保障问题，尚处于起步探索阶段。
(一)流动人口社会保障的现状。长期以来，农村承包的土地既充当农民的劳动对象、生产资料，也承担基本生活保障的功能。随着社会保障制度改革的深入，城镇居民社会化的保障制度基本建立，新型农村合作医疗制度基本建立、新型农村社会养老保险制度试点开始启动，但总的特征是统筹层次不高，保障水平较低。流动人口作为城乡之间的“两栖”人口，在社会保障方面处于十分尴尬的地位。
在过去30年里，总体而言，流动人口社会保障制度呈缺失状态。面对庞大流动人口及其带来的社会压力，流动人口的社保问题逐步受到重视，流入地开始建立针对流动人口的社会保障制度。在各地实行的各类涉及流动人口的社会保障制度中，基本体现了低负担和“以用人单位缴费为主”的基本原则。例如北京市规定，城镇职工医保的保险费由用人单位和职工共同缴纳，参保外地农民工的保险费由用人单位缴纳，个人不缴费。浙江省农民工养老保险和城镇职工基本养老保险实行不同的缴费标准和缴费率，对农民工实行双低标准。
进入新世纪以来，我国政府更加重视流动人口的社会保障问题，涉及流动人口的各类专项政策措施相继出台。2005年，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》；2004年、2006年，劳动保障部先后发布《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》、《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》，进一步明确了流动人口参加养老、工伤、医疗保险的有关政策，为解决流动人口社会保障问题进行了积极探索。
(二)流动人口社会保障存在的问题。尽管各级政府作出了积极努力，调查显示，目前我国流动人口社会保障的覆盖面非常有限，参保率偏低，政策实施效果并不十分明显。根据《国务院关于农村社会保障体系建设情况的报告》，截至2008年底，在城镇就业的1.4亿农民工中，参加城镇企业职工基本养老保险的有2400多万，参加城镇基本医疗保险的有4200多万，参加工伤保险的有4900多万，参加失业保险的有1500多万。参保率不高，分别为17.14%、30%、35%、10.71%。究其原因，主要有以下几个问题：
1.社会保障制度的碎片化。由于社保体系的城乡二元特征，流动人口社会保障制度呈现“碎片化”倾向。如广东等省将流动人口纳入城镇基本保险制度，东部地区其他一些省份将其纳入农民基本保险制度，上海、成都等则探索建立独立的农民工社会保障制度。流动人口不仅被分割成“城保”、“农保”和“综保”3个大碎片，而且存在于诸多小碎片中。以“城保”模式为例，很多地方对城镇基本社保制度做了较大变通和变形，以适应本地的外来人口参保，比如在江苏省吴江市，外来流动人口从业人员被分割在3个不同制度中：雇用外地城镇户籍劳动者的单位按19%缴费，雇用农民工的城镇企业按13%缴费，雇用外地农民工的开发区企业按10%缴费。
2.制度之间、地区之间缺乏有效衔接。我国主要的社会保险制度都实行属地管理，统筹层次主要集中在地级或县级。由于统筹层次不统一，这些制度被分割在2000多个统筹单位内运行，而各统筹单位之间政策不统一，给地区之间的转移接续带来了障碍。“城保”模式将流动人口完全纳入当地城镇基本保险制度之内，跨越了户籍限制，取消了对农民工身份的制度歧视，但由于目前统账结合制度便携性很差，流动人口异地流动时只能带走个人账户资产，导致“便携性损失”十分严重，流动人口参保、退保日益频繁。“农保”模式门槛较低，但异地流动时，由于统筹层次较低，跨省流动十分困难，结果只能是退保、断保或失保。“综保”模式将诸项保险“打包”之后费率较低，对流动人口来说简单易行，但问题是，待遇水平与当地户籍参保人员相差悬殊，并且不能与周边其他制度接轨。
3.缺乏分类对待的制度设计，项目相对单一。现阶段，我国流动人口的分化现象非常明显。长期定居的高收入流动人口与个体经营者、弹性就业的临时工这三类流动人口，流动程度大小不同，收入水平高低不等，对社会保障的需求存在明显差异。在实际操作层面，各地大多希望通过一种统一的模式，解决所有流动人口的社会保障问题。以医保为例，由于过于强调“保大病”的原则，但农民工年龄偏轻，得大病的概率较低，对大病保障需求的迫切程度小于日常的医疗消费需求，容易导致参保积极性不足。同时，流动人口社会保障除了医疗、工伤、养老保险等，其他项目很少开展。调查显示，绝大多数流动人口未参加生育保险，社会救助保障程度非常有限，社会福利享受情况不容乐观。
4.流入地与流出地存在“逆向交换”。中西部地区流入人口数量占全国流动人口总量的17%，而流出人口占68%。在现行政策下，流动人口在异地转续时只能转移其个人账户资产，不能携带单位缴纳的统筹部分，直接损害了流动人口的权益，削弱了其养老保障的积累。欠发达地区年轻劳动力大量外流，养老保险的缴费收入减少，由于多数流动人口将回到流出地养老，未来将不得不背负巨大的养老保障负担。另一方面，发达地区的绝大部分跨省流动人口不断为社保制度提供其单位缴纳的统筹基金，将来却不用支付他们的基础养老金。发达与欠发达地区之间的这种“逆向交换”，将导致参保率、征缴率进一步下降，进而影响欠发达地区社保基金的支付能力。流动人口社会保障关系转续中存在的障碍源于地区间的利益博弈；转续问题不解决，反过来又将加剧地区间养老保障事业本已存在的失衡状态。
三、思路和对策
针对流动人口社会保障的现状和问题，应着眼于建立和完善全国统一的社会保障制度，立足于解决当前突出问题，按照“统筹城乡、转续衔接、分层推进、合理置换”的思路，逐步完善流动人口社会保障制度。
(一)以城镇社会保障制度为核心，逐步构建全国统一、城乡一体的社会保障制度。人口流动迁移实质就是人口城镇化的过程。要顺应城镇化发展和社会结构变化的趋势，把流动人口逐步纳入城镇社会保障的范畴，最终形成统一的社会保障制度。现阶段应积极提高社会保障的统筹层次，逐渐减少地区之间的制度差异，提高政策的统一性。为解决社保资金问题，应强化中央政府担负统一制度的职责和统筹资金收支的权限，明晰各级政府在基本公共服务和社会保障日常运行方面的分级管理权责；健全转移支付体系，保障包括流动人口在内的所有国民享受医疗、养老等基本保障和社会救济项目；通过设置独立税种、国有资产转化等方式多渠道筹集社会保障资金。
(二)重点解决不同制度之间和地区之间的转移接续问题。目前国家层面的社会保障政策大都是原则性规定，具体操作还是集中在地方。各地为落实中央政策和有效解决大规模流动人口的社会保障问题，进行了大量的实践，具体模式存在明显差异，而在每一种模式下，又存在明显不同的操作方式，政策效果自然也不同。要精心规划、系统设计，使各类制度有效衔接，尽快解决流动人口社会保障的转移接续问题。可以考虑采取全国相对统一的1—2种模式作为样板，各地根据具体情况，选择推行，每种模式的具体标准应该全国统一，包括覆盖对象、缴费基数、缴费比例、转移办法、结转手续等。
(三)分层推进，提高各类社会保障项目的覆盖面。应结合流动人口需求，分层推进流动人口的社会保障制度建设。首先，尽快将流动人口纳入工伤保险范围，加快建立流动人口大病或住院保险，这是我国目前流动人口最迫切的需求。其次，逐步解决流动人口的失业保障和养老保障问题。在实际操作中，应适应不同类型流动人口的特点，实行分类对待。比如养老保险，对有稳定劳动关系的流动人口，可直接纳入城镇职工基本养老保险；对弹性就业的农民工，可以按照“低门槛、广覆盖、能转移、可接续”的原则，制定具体办法，采取灵活的缴费年限规定，分开档次，给予不同待遇。
(四)建立社保、土地联动机制，解决进城农民的社会保障问题。在农民工市民化过程中，应为其建立失业保险、医疗保险、工伤保险、养老保险、廉租房制度等，构建相对独立的社保体系。住房保障可通过流转土地获得收益来解决，扩大允许迁入小城镇的农民保留原承包地的法律规定适用范围，对永久迁入大中小城市的农民工，要较长时期保留他们在农村的土地。这样，永久迁城农民就可长期土地流转，获取迁城资源，逐步弱化“土保”功能，并最终剥离土地的社保功能，实现劳动力在城乡之间的自由流动。有了较为全面的社保，又有较长时期的“土保”，大多数农民工会选择留在城市。
(作者系国家人口计生委副主任)
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