秘密写票制的价值如何实现

　　随着我国民主化进程的加快，1988年3月，七届全国人大一次会议设立了秘密写票处。

　　人大代表的选举“应当设有秘密写票处”。今年修改后的选举法中的这种新规定，从制度的微观和细节层面，体现了我国政治文明的不断进步——

　　今年修改后的选举法，在原有规定人大代表的选举“一律采用无记名投票的方法”之后，增加规定“选举时应当设有秘密写票处”。这意味着选举人大代表的秘密写票制在全国范围内得以确立。不难理解，这是规范选举人“如何写票”这一细节的一项微观制度。人大制度事关我国人民如何行使国家权力，是我国的根本政治制度，是国家层面的宏观制度，但它离不开一系列中观制度，诸如事关人民如何选择代表的选举制度等；而选举制度又离不开一系列微观制度，诸如事关选举人如何写票、如何投票等制度。可以说，我国政治文明的进步正是通过诸如此类的一些制度细节的改进体现出来的。

　　“秘密”二字，它与无记名投票制的价值取向是一致的

　　秘密写票制的关键在于“秘密”二字，它与无记名（秘密）投票制的价值取向是一致的。在现代民主发展史上，那些较早实行民主选举的国家，开初都未实行无记名（秘密）投票制与秘密写票制，而惯用公开选举的方法，如举手、欢呼、唱名、起立等。进入十九世纪中后期，一些国家的人们相继意识到公开选举的弊端而主张无记名（秘密）投票。在他们看来，无记名（秘密）投票不像公开选举那样会导致选举人因受干扰而不敢自由选择，也就是说，无记名（秘密）投票有利于保障选举人的自由选择权。在近代最早采用无记名（秘密）投票方法的是澳大利亚的一个州（1856年）。后来这种投票制逐渐在其它一些国家得到运用。

　　尽管至今，还有学者主张选举人应当公开自己的选举结果，以示负责。但主流理论支持无记名（秘密）投票制。从逻辑上讲，无记名（秘密）投票制理应内含秘密写票制，或者说，秘密写票制当是无记名（秘密）投票制题中应有之义。因为，无记名（秘密）投票的要义显然不在于“投下选票”这一“动作”的秘密，而在于“谁在选票中选择了谁”这一点始终应作为秘密不为旁人所知。这就决定了，除了“投下选票”时需要保守选票内的秘密外，还应当（甚至首先应当）做到确保“写票”时的秘密。道理很简单，假如投票之前的写票过程是公开的，选举人已经有可能因受干扰而不敢行使自由选择权，那么，所谓“无记名（秘密）投票”也就毫无意义。所以，现在世界上许多国家（包括一些发展中国家）都已认识到秘密写票制的价值所在，这就是，惟有与秘密写票制相结合的无记名（秘密）投票制，才能有效保障选举人不受干扰，敢于行使自由选择权，才能符合民主选举的初衷与原则。因而，在这些国家的选举中已经普遍推行了秘密写票制。人们可以看到，较为简陋的做法是，在树枝上挂块黑布，让选民到“幕后”去进行秘密写票。

　　秘密写票制经历了一个逐步推行的过程

　　在我国，秘密写票制也经历了一个逐步推行的过程。1953年选举法从当时实际情况出发，规定选举县、乡两级人大代表“采用以举手代投票方法，亦得（可）采用无记名投票方法”，县以上各级人大的选举采用无记名投票方法。但没有规定要设立秘密写票处。1979年根据社会发展新情况所修改的选举法规定，各级人大代表的选举一律实行无记名投票的方法。不过，依然没有规定“秘密写票”。在人大组织法等其他法律中亦无类似的规定。

　　随着我国民主实践的推进以及人们民主意识的渐趋增强，上个世纪八十年代后期起，有人大代表对事实上存在的公开写票这一做法提出不同意见。他们认为，某些人大所制定的“选举方法”规定，代表如果同意选票上的全部候选人，则可不作任何记号而直接投票。反之，则需要用笔在选票上作出相关表示。而人大代表的座位又往往紧紧相贴，于是，只要一动笔就会被邻座“一览无遗”，甚至会被视为与组织“不保持一致”。这样，法定的无记名（秘密）投票制在实践中就根本无法保障选举人不受干扰，自由行使选择权。为此，他们开始呼吁秘密写票制。1988年3月举行的七届全国人大一次会议上，一位台湾籍代表就公开建议在人大选举时设立秘密选票处。不日，其建议被大会主席团采纳，于是全国人大会议上首次出现了秘密选票处。翌年4月制定的全国人大议事规则则明文规定，“大会全体会议选举或者表决任命案的时候，设秘密写票处”。这表明，全国人大会议中的“秘密写票”作为制度而正式确立。但全国人大的这一制度只涉及到选举其常务委员会与专门委员会组成人员、国家主席等领导人，以及决定任命国务院组成人员的人选等，并不涉及选举人大代表，因为它没有选举任何一级人大代表的任务。

　　经过多年的酝酿与准备，十一届全国人大三次会议通过修改选举法，终于在全国范围内，在（直接与间接）选举各级人大代表方面，确立了与无记名（秘密）投票制相配套的秘密写票制。无庸置疑，这是逐步完善我国选举制度的又一举措。它顺应了我国民主政治发展的走势，也符合国际通行选举标准的“秘密投票的绝对权力，不受外界的任何限制”原则。

　　秘密写票处的价值如何实现

　　基于对一些地方选举实践的观察与分析，笔者认为，在我国，对选举人行使自由选择权的限制与干扰，主要来自于“贿选”与“指选”。贿选，即以金钱或其他财物贿赂、收买选举人以换取选票的违法行为，多年来在我国的选举（尤其是直接选举）中有增无减。2004年修改选举法时，强化了有关制裁贿选的条款。然而，如何在实践中认定与制裁贿选至今仍是个难题。“指选”，是指借助权力或明或暗地指定选举人必须选谁或不选谁。贿选与“指选”都是对选举人行使自由选择权构成了限制与干扰，都有悖于民主选举的初衷与原则。在笔者看来，如果能使秘密写票制的价值真正得以实现，将贿选者与“指选”者挡在“秘密写票”与“无记名（秘密）投票”的制度屏障前，让其无法知晓选举人的选举结果，那么选举人便可消除顾虑，敢于行使自由选择权，而贿选者与“指选”者因为难以达到自己行为的预期，也会在较大程度上减弱其实施贿选与“指选”的冲动。

　　关键在于，秘密写票制的价值怎样才能真正得以实现呢？笔者注意到，修改后的选举法只规定了“应当设有秘密写票处”，而没有规定所有选举人必须进入秘密写票处写票。这就意味着，秘密写票处可进可不进。于是，就有可能出现以下几种情况：一、假如选举人的选举结果将与贿选者或“指选”者的“要求”相一致，那就无需进入秘密写票处；二、假如选举人的选举结果将与贿选者或“指选”者的“要求”不一致，但并不顾忌旁人知晓，那也无需进入秘密写票处；三、假如选举人的选举结果将与贿选者或“指选”者的“要求”不一致，又担心旁人知晓，那就必然希望进入秘密写票处写票。可是，进入秘密写票处这一举动本身又等于宣布自己的“不一致”，它同样会给这些选举人平添顾虑与压力，甚至会迫使他们最终放弃进入秘密写票处的打算。面对“进”与“不进”两难的尴尬，已经导致一些秘密写票处形同虚设，无人问津。这是很值得引起重视的。我们的民主选举需要健全制度、丰富形式。但目的全在于通过实现这些制度与形式的价值，有效体现民主的实质性内涵。要知道，“制度”如果不能实现价值、体现实质，那只会成为制度泡影；“形式”如果不能实现价值、体现实质，那只会倒向形式主义。可以设想，当所有选举人依法进入秘密写票处写票时，上述那种两难尴尬将得以避免，秘密写票制的价值将有望实现。由此，贿选与“指选”的现象也会在较大程度上得到遏制。这是我们所热切期盼的，也是我国政治文明建设和进步的必然要求。（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导、上海市人大常委会决策咨询专家）

（责任编辑：侯彦方）